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《欽定憲法大綱》

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《欽定憲法大綱》,是於1908年由中國清政府頒布的中國歷史上第一部憲法性文件。

1 《欽定憲法大綱》 -簡介

《欽定憲法大綱》《欽定憲法大綱》

 《欽定憲法大綱》,共計23條,由「君上大權」和「臣民權利義務」兩部分構成。由憲政編查館參照1889年《日本帝國憲法》制定,刪去了日本憲法中限制君權的有關條款,充分體現了「大權統於朝廷」的立法旨意。

2 《欽定憲法大綱》 -簡要內容

《欽定憲法大綱》規定:「大清皇帝統治大清帝國萬世一系,永永尊戴」;「君上神聖尊嚴,不可侵犯」。皇帝有權頒布法律,發交議案,召集及解散議會,設官制祿,黜陟百司,編訂軍制,統帥陸海軍,宣戰媾和及訂立條約,宣告戒嚴,爵賞恩赦,總攬司法權及在緊急情況下發布代法律之詔令 。並且「用人之權」,「國交之事」,「一切軍事」,不付議院議決,皇帝皆可獨專。另外,又以附則形式規定,臣民有納稅、當兵、遵守法律的義務。在法律範圍內,享有言論、著作、出版、集會、結社、擔任公職等權利和自由。《欽定憲法大綱》確認了君主立憲制的政治改革方向,但由於君權強大,議院立法權和監督權非常有限,臣民的自由權利微不足道並缺乏有效保障。

3 《欽定憲法大綱》 -意義

《欽定憲法大綱》是清王朝在革命浪潮不斷高漲的形勢下於1908年制定和頒布的中國歷史上第一部憲法性文件,它以根本法的形式確認了君主立憲制,帶有濃厚的的封建性。《大綱》以法律的形式規定了君上大權,意味皇權由法定,再把臣民的權利義務作為附則,表現了清朝統治者重軍權、輕民權的一貫性,但它在中國法律史上第一次明確規定了臣民的權利義務,這對於開啟民智,培養近化的法律意識具有一定的意義 。

4 《欽定憲法大綱》 -原文

《欽定憲法大綱》內容:

一、大清皇帝統治大清帝國,萬世一系,永永尊戴。   

二、君上神聖尊嚴,不可侵犯。   

三、欽定頒行法律及發交議案之權。凡法律雖經議院議決,而未奉詔命批准頒布者,不能見諸施行。   

四、召集、開閉、停展及解散議院之權。解散之時,即令國民重行選舉新議員,其被解散之舊員, 即與齊民無異,倘有抗違,量其情節以相當之法律處治。   

五、設官制祿及黜陟百司之權。用人之權,操之君上,而大臣輔弼之,議院不得干預。   

六、統率陸海軍及編定軍制之權。君上調遣全國軍隊,制定常備兵額,得以全權執行。凡一切軍事,皆非議院所得干預。   

七、宣戰、講和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權。國交之事,由君上親裁,不付議院議決。   

八、宣告戒嚴之權。當緊急時,得以詔令限制臣民之自由。   

九、爵賞及恩赦之權。恩出自君上,非臣下所得擅專。   

十、總攬司法權。委任審判衙門,遵欽定法律行之,不以詔令隨時更改。司法之權,操諸君上,審判官本由君上委任,代行司法,不以詔令隨時更改者,案件關係至重,故必以已經欽定為準,免涉分歧。   

十一、發命令及使發命令之權。惟已定之法律,非交議院協贊奏經欽定時,不以命令更改廢止。法律為君上實行司法權之用,命令為君上實行行政權之用,兩權分立,故不以命令改廢法律   

十二、在議院閉會時,遇有緊急之事,得發代法律之詔令,並得以詔令籌措必需之財用。惟至次年會期,須交議院協議。   

十三、皇室經費,應由君上制定常額,自國庫提支,議院不得置議。   

十四、皇室大典,應由君上督率皇族及特派大臣議定,議院不得干預。

附臣民權利義務

 附臣民權利義務(其細目當於憲法起草時酌定)   

一、 臣民中有合於法律命令所定資格者,得為文武官吏及議員。   

二、 臣民於法律範圍以內,所有言論、著作、出版及集會、結社等事,均准其自由。   

三、 臣民非按照法律所定,不加以逮捕、監禁、處罰。   

四、 臣民可以請法官審判其呈訴之案件。   

五、 臣民應專受法律所定審判衙門之審判。   

六、 臣民之財產及居住,無故不加侵擾。   

七、 臣民按照法律所定,有納稅、當兵之義務。   

八、 臣民現完之賦稅,非經新定法律更改,悉仍照舊輸納。   

九、 臣民有遵守國家法律之義務。

十九信條

一 大清帝國之皇統,萬世不易。   

二 皇帝神聖,不可侵犯。   

三 皇帝權以憲法規定為限。   

四 皇帝繼承之順序,於憲法規定之。   

五 憲法由資政院起草議決,皇帝頒布之。   

六 憲政改正提案權,屬於國會。   

七 上院議員,由國民於法定特別資格公選之。   

八 總理大臣由國會公選,皇帝任命。其他國務大臣,由總理推舉,皇帝任命。皇族不得為總理及其他國務大臣,並各省行政官。   

九 總理大臣受國會彈劾,非解散國會,即總理大臣辭職,但一次內閣,不得解散兩次國會。   

十 皇帝直接統率海陸軍,但對內使用時,須依國會議決之特別條件。   

十一不得以命令代法律。但除緊急命令外,以執行法律,及法律委任者為限。   

十二國際條約,非經國會議決,不得締結。但宣戰構和,不在國會會期內,得由國會追認之。   

十三 官制官規,定自憲法。   

十四 每年出入預算,必經國會議決,不得自由處分。   

十五 皇室經費之制定及增減,概依國會議決。   

十六 皇室大典,不得與憲法相抵觸。   

十七 國務員裁判機關,由兩院組織之。   

十八 國會議決事項,由皇帝宣布之。   

十九 第八條至第十六各條,國會未開以前,資政院適用之。

5 《欽定憲法大綱》 -作用

清政府頒布的《欽定憲法大綱》的23條中,其中維護君上大權的就有14條,其餘9條規定廣大人民有當兵、納稅、服從清政府統治等義務,卻沒有任何實際意義的權利。

《欽定憲法大綱》雖然在名義上是「憲法」,但實際上,它的發布不過是清廷為了緩和人民不滿的權宜之計,其條文中,對封建君權著力維護,內中規定的君主權力絲毫不下於封建專制,甚至更甚。這個「大綱」的真實宗旨是維護「君上大權」,賦予臣民的權利極為有限,至於「議院」,則完全是點綴而已。也就是說,實際上,《欽定憲法大綱》的發布只是對封建君權的又一次強化,它算不得是真正意義上的憲法。

6 《欽定憲法大綱》 -與《中華民國臨時約法》的異同

《欽定憲法大綱》(以下簡稱《大綱》)是以《日本帝國憲法》為藍本的二元制君主立憲制的憲法綱領,與《約法》具有資產階級共和國憲法性質的文獻。

相同點:

1、都確認了公民的一些基本權利。《大綱》的第二部分「臣民權利義務」九條,它規定:「臣民中有合於法律命令所規定資格者,得為文武官吏及議員」;「臣民於法律範圍以內,所有言論、著作、出版、結社等事准其自由」;「臣民非按照法律所定,不加以逮捕、監禁、處罰」;「臣民可以請法官審判其所呈訴之案件」;「臣民專受法律所定之審制衙門之審制」;「臣民之財產及居住無故不加侵擾」;以及臣民遵守國家法律和按法律所定「納稅」、「當兵」之義務。尤其是規定臣民的財產「無故不加侵擾」,近似地反映了「私人財產神聖不可侵犯」這一資產階級憲法的核心內容。在它的附屬法《選舉法要領》中又規定,「選舉用投票之法」,得票多者當選,凡合乎選舉資格的臣民,都有選舉權和被選舉權,等等。而這些都是封建法典不可能具有的。

2、都規定了三權分立的政權組織形式。對國家元首的權力都有制約,《大綱》規定皇帝在行使統治權力時還要受到議院、內閣和司法機關的制約。

3、在中央政府的組織形式上,都採用了內閣制。

不同點:

總體來說《大綱》要確立的是二元制君主立憲政體,而《約法》要卻立的是共和政體。

1、《大綱》保留了一個世襲君主,並且擁有至高權力,而《約法》中規定的大總統由選舉產生,是有任期的,受臨時參議院監督。

2、《約法》中規定的公民權力較《大綱》多。《大綱》保持了封建等級制,而《約法》則提出了「中華民國人民一律平等,無種族、階級、宗教之區別」。《大綱》中根本沒有體現「主權在民」的理念。

3、在三權分立的政體上,《大綱》在立法、行政司法之上矗立著一個不可侵犯的君主來總攬一切權力,裁製它們的糾紛。「謹按君主立憲政體,君上有統治國家之大權,凡立法、行政、司法,皆歸總攬,而以議院協贊立法,以政府輔弼行政,以法院遵律司法。」 而《約法》則是純粹的共和制三權分立。否定了集大權於一身的封建君主專制制度。

7 《欽定憲法大綱》 -評價

《欽定憲法大綱》頒布后,立即召來了朝野的抨擊。資產階級革命派抨擊它「其所以懸預備立憲之招牌者,不過欲假此名義……以鞏固萬年無道之基而已」;(《民報》第26號《滿清政府預備立憲之陰謀》。)資產階級立憲派也認為它「其根本處,仍不脫專制之遺臭也」;(《辛亥革命前十年間時論選集》第3卷第118頁。)清廷內部的守舊勢力更是攻擊它「竊外國之皮毛,紛更制度,惑亂天下人心」,(《清末籌備立憲檔案史料》上冊第57、432、56、56、57、7—3、11、6、365、114、34—35、106—107、559、59、139、346、346頁。)是「速貧、速亂、速亡」之道。歷來的研究者們在評介《欽定憲法大綱》時也基本援引資產階級革命派的觀點,認為它是一部「旨在鞏固和強化君主專制統治的封建法典」,「是用法律的形式把封建時代專制皇帝的絕對權力予以確認」,「彰明昭著地暴露了清政府假立憲之名,行專制之實的用心」。但筆者認為《欽定憲法大綱》既具有濃厚的封建性質,又有著鮮明的資本主義色彩,與其說它是一部「旨在鞏固和強化君主專制統治的封建法典」,不如說它是以《日本帝國憲法》為藍本的二元制君主立憲制的憲法綱領。 

第一、《欽定憲法大綱》限制了皇帝的權力。《大綱》的第一部分是「君上大權」十四條,在這裡,皇帝雖然擁有頒行法律,召集及解散議院,設官制祿、黜陟百司,統率海陸軍、編定軍制,宣戰講和、訂立條約,宣告戒嚴,爵賞恩赦,總攬司法等各種大權,但他已不能如同君主專制時代的帝王那樣隨心所欲,必須遵守憲法條文的規定。關於這一點憲政編查館在上奏《欽定憲法大綱》的前言中說得十分明白:「夫憲法者,國家之根本大法也,為君民所共守,自天子以至庶人,皆當率循,不容逾越。」(《清末籌備立憲檔案史料》上冊第57、432、56、56、57、7—3、11、6、365、114、34—35、106—107、559、59、139、346、346頁。)同時皇帝在行使統治權力時還要受到議院、內閣和司法機關的制約。例如皇帝頒行法律權一條規定:「凡法律雖經議院議決,而未奉詔命批准頒布者,不能見諸施行」。這裡規定立法主體是「議院議決」,皇帝的權力是「批准頒發」,兩者許可權分明,符合君主立憲的原則。再如皇帝總攬司法權一條規定:「委任審判衙門,遵欽定法律行之,不以詔令隨時更改。」司法權與行政權的分離是近代國家的基本特徵之一,這裡規定司法權的主體是「審判衙門」,而非皇帝,體現了這一特徵。又如皇帝發布命令一條規定:「惟已定法律,非交議院協贊奏經欽定時,不以命令更改廢止」。皇帝無權「廢止」議院通過的法律,實際上這是對「朕即法律」專制皇權的否定。至於《欽定憲法大綱》中最為人們所抨擊的「大清皇帝統治大清帝國,萬世一系,永永尊戴」和「君上神聖尊嚴,不可侵犯」的規定,它本身就是君主立憲區別於民主共和的特徵,一切君主立憲制的國家,無論是俄國,還是日本都是如此。當然與君主專制時代的皇位世襲不同,它是通過內閣代君主負責國政的形式來實現的。日人佐藤功在《比較政治制度》中寫道:「近代的民主,要求實行責任政治,但是承認並追求國王對國政的責任,並且付諸實行,這是與君主制,特別是世襲君主制相矛盾的,作為調合這種矛盾的制度,於是出現了閣員的責任制。」((日)佐藤功《比較政治制度》法律出版社第43頁。)《欽定憲法大綱》對此雖然沒有條文規定,但在《大綱》的前言中有這樣一段說明:「其必以政府受議院責難者,即由君主神聖不可侵犯之義而生」 。(《清末籌備立憲檔案史料》上冊第57、432、56、56、57、7—3、11、6、365、114、34—35、106—107、559、59、139、346、346頁。)所謂「政府受議院責難」,也就是政府(內閣)代皇帝負責國政,受議院監督。更何況《欽定憲法大綱》所規定的「君上大權」十四條,全部抄自1889年《日本帝國憲法》,僅對其中個別條文作了有利於君權的修改。(《日本帝國憲法》第8條規定「天皇為保持公共之安全或避免其家危,按緊急需要在帝國會議閉會時,得發布代替法律之敕令,此項法令須下次會期在帝國議會提出,若議會不承認時,遇有緊急之事,得發代法律之詔令,並得以詔令籌措必需財用,惟至次年會期,須交議院協議」。)《日本帝國憲法》已被國內外學者一致認為是二元制君主立憲制憲法,我們又怎能把抄自《日本帝國憲法》的《欽定憲法大綱》,說成是「旨在鞏固和強化君主專制統治的封建法典」呢? 

第二、《欽定憲法大綱》確認了公民的一些基本權利。《大綱》的第二部分「臣民權利義務」九條,它規定:「臣民中有合於法律命令所規定資格者,得為文武官吏及議員」;「臣民於法律範圍以內,所有言論、著作、出版、結社等事准其自由」;「臣民非按照法律所定,不加以逮捕、監禁、處罰」;「臣民可以請法官審判其所呈訴之案件」;「臣民專受法律所定之審制衙門之審制」;「臣民之財產及居住無故不加侵擾」;以及臣民遵守國家法律和按法律所定「納稅」、「當兵」之義務。儘管《欽定憲法大綱》對臣民權利的規定比《日本帝國憲法》更為狹窄,但它畢竟還是用國家根本大法的形式對臣民的一些基本權利予以確認,尤其是規定臣民的財產「無故不加侵擾」,近似地反映了「私人財產神聖不可侵犯」這一資產階級憲法的核心內容。在它的附屬法《選舉法要領》中又規定,「選舉用投票之法」,得票多者當選,凡合乎選舉資格的臣民,都有選舉權和被選舉權,等等。而這些都是封建法典不可能具有的。 

第三、《欽定憲法大綱》規定了三權分立的政權組織形式。《大綱》雖然只分為「君上大權」和「臣民權利義務」兩部分共23條,但從有關條文和附屬文件中不難看出它對國家的政權組織形式,也按三權分立原則作了相應的規定。當然由於清政府編纂《欽定憲法大綱》是以《日本帝國憲法》為藍本的,因此它同樣在立法、行政司法之上矗立著一個不可侵犯的君主來總攬一切權力,裁製它們的糾紛。《欽定憲法大綱》的前言中就這樣寫道:「謹按君主立憲政體,君上有統治國家之大權,凡立法、行政、司法,皆歸總攬,而以議院協贊立法,以政府輔弼行政,以法院遵律司法。」(《清末籌備立憲檔案史料》上冊第57、432、56、56、57、7—3、11、6、365、114、34—35、106—107、559、59、139、346、346頁。)雖然《欽定憲法大綱》對三權分立的一些原則進行了有利於君權的修改,然而相對於中國固有的政治體制來說又不能不是一種歷史的進步。 

從上面的分析中我們可以看出,以《日本帝國憲法》為其藍本而制定的《欽定憲法大綱》,既保留了君上的種種大權,又對君上大權作了某些限制;既賦予公民一些基本權利,這種賦予又特別狹窄;既以三權分立為國家政權組織形式,又使君權凌駕於立法、行政、司法之上,成為神聖不可侵犯的主宰。這種情況說明,《欽定憲法大綱》與《日本帝國憲法》一樣,是一部二元制君主立憲制的憲法綱領。 

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