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中國銀監會關於中國銀行業實施新監管標準的指導意見

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  中國銀監會關於中國銀行業實施新監管標準的指導意見

  銀監發【2011】44號

  各銀監局,各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行,中國郵政儲蓄銀行,銀監會直接監管的信託公司、企業集團財務公司、金融租賃公司:

  「十二五」規劃綱要明確提出參與國際金融準則新一輪修訂,完善中國金融業穩健標準。2010年12月16日,巴塞爾委員會發布了《第三版巴塞爾協議》(Basel III),並要求各成員經濟體兩年內完成相應監管法規的制定和修訂工作,2013年1月1日開始實施新監管標準,2019年1月1日前全面達標。《第三版巴塞爾協議》確立了微觀審慎和宏觀審慎相結合的金融監管新模式,大幅度提高了商業銀行資本監管要求,建立全球一致的流動性監管量化標準,將對商業銀行經營模式、銀行體系穩健性乃至宏觀經濟運行產生深遠影響。為推動中國銀行業實施國際新監管標準,增強銀行體系穩健性和國內銀行的國際競爭力,特制定本指導意見。

  一、總體目標和指導原則

  (一)總體目標

  借鑒國際金融監管改革成果,根據國內銀行業改革發展和監管實際,構建面向未來、符合國情、與國際標準接軌的銀行業監管框架,推動銀行業貫徹落實「十二五」規劃綱要,進一步深化改革,轉變發展方式,提高發展質量,增強銀行業穩健性和競爭力,支持國民經濟穩健平衡可持續增長。

  (二)指導原則

  1.立足國內銀行業實際,借鑒國際金融監管改革成果,完善銀行業審慎監管標準。基於中國銀行業改革發展實際,堅持行之有效的監管實踐,借鑒《第三版巴塞爾協議》,提升中國銀行業穩健標準,構建一整套維護銀行體系長期穩健運行的審慎監管制度安排。

  2.宏觀審慎監管與微觀審慎監管有機結合。統籌考慮中國經濟周期及金融市場發展變化趨勢,科學設計資本充足率、槓桿率、流動性、貸款損失準備等監管標準併合理確定監管要求,體現逆周期宏觀審慎監管要求,充分反映銀行業金融機構面臨的單體風險和系統性風險。

  3.監管標準統一性和監管實踐靈活性相結合。為保證銀行業競爭的公平性,統一設定適用於各類銀行業金融機構的監管標準,同時適當提高系統重要性銀行監管標準,並根據不同機構情況設置差異化的過渡期安排,確保各類銀行業金融機構向新監管標準平穩過渡。

  4.支持經濟持續增長和維護銀行體系穩健統籌兼顧。銀行體系是中國融資體系的主渠道,過渡期內監管部門將密切監控新監管標準對銀行業金融機構的微觀影響和對實體經濟運行的宏觀效應,全面評估成本與收益,並加強與相關部門的政策協調,避免新監管標準實施對信貸供給及經濟發展可能造成的負面衝擊。

  二、提高銀行業審慎監管標準

  根據《第三版巴塞爾協議》確定的銀行資本和流動性監管新標準,在全面評估現行審慎監管制度有效性的基礎上,提高資本充足率、槓桿率、流動性、貸款損失準備等監管標準,建立更具前瞻性的、有機統一的審慎監管制度安排,增強銀行業金融機構抵禦風險的能力。?

  (一)強化資本充足率監管

  1.改進資本充足率計算方法。一是嚴格資本定義,提高監管資本的損失吸收能力。將監管資本從現行的兩級分類(一級資本和二級資本)修改為三級分類,即核心一級資本、其他一級資本和二級資本;嚴格執行對核心一級資本的扣除規定,提升資本工具吸收損失能力。二是優化風險加權資產計算方法,擴大資本覆蓋的風險範圍。採用差異化的信用風險權重方法,推動銀行業金融機構提升信用風險管理能力;明確操作風險的資本要求;提高交易性業務、資產證券化業務、場外衍生品交易等複雜金融工具的風險權重。?

  2.提高資本充足率監管要求。將現行的兩個最低資本充足率要求(一級資本和總資本占風險資產的比例分別不低於4%和8%)調整為三個層次的資本充足率要求:一是明確三個最低資本充足率要求,即核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別不低於5%、6%和8%。二是引入逆周期資本監管框架,包括:2.5%的留存超額資本和0-2.5%的逆周期超額資本。三是增加系統重要性銀行的附加資本要求,暫定為1%。新標準實施后,正常條件下系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不低於11.5%和10.5%;若出現系統性的信貸過快增長,商業銀行需計提逆周期超額資本。?

  3.建立槓桿率監管標準。引入槓桿率監管標準,即一級資本占調整后表內外資產餘額的比例不低於4%,彌補資本充足率的不足,控制銀行業金融機構以及銀行體系的槓桿率積累。

  4.合理安排過渡期。新資本監管標準從2012年1月1日開始執行,系統重要性銀行和非系統重要性銀行應分別於2013年底和2016年底前達到新的資本監管標準。過渡期結束后,各類銀行應按照新監管標準披露資本充足率和槓桿率。?

  (二)改進流動性風險監管

  1.建立多維度的流動性風險監管標準和監測指標體系。建立流動性覆蓋率、凈穩定融資比例、流動性比例、存貸比以及核心負債依存度、流動性缺口率、客戶存款集中度以及同業負債集中度等多個流動性風險監管和監測指標,其中流動性覆蓋率、凈穩定融資比例均不得低於100%。同時,推動銀行業金融機構建立多情景、多方法、多幣種和多時間跨度的流動性風險內部監控指標體系。

  2.引導銀行業金融機構加強流動性風險管理。進一步明確銀行業金融機構流動性風險管理的審慎監管要求,提高流動性風險管理的精細化程度和專業化水平,嚴格監督檢查措施,糾正不審慎行為,促使商業銀行合理匹配資產負債期限結構,增強銀行體系應對流動性壓力衝擊的能力。?

  3.合理安排過渡期。新的流動性風險監管標準和監測指標體系自2012年1月1日開始實施,流動性覆蓋率和凈穩定融資比例分別給予2年和5年的觀察期,銀行業金融機構應於2013年底和2016年底前分別達到流動性覆蓋率和凈穩定融資比例的監管要求。

  (三)強化貸款損失準備監管

  1.建立貸款撥備率和撥備覆蓋率監管標準。貸款撥備率(貸款損失準備占貸款的比例)不低於2.5%,撥備覆蓋率(貸款損失準備占不良貸款的比例)不低於150%,原則上按兩者孰高的方法確定銀行業金融機構貸款損失準備監管要求。

  2.建立動態調整貸款損失準備制度。監管部門將根據經濟發展不同階段、銀行業金融機構貸款質量差異和盈利狀況的不同,對貸款損失準備監管要求進行動態化和差異化調整:經濟上行期適度提高貸款損失準備要求,經濟下行期則根據貸款核銷情況適度調低;根據單家銀行業金融機構的貸款質量和盈利能力,適度調整貸款損失準備要求。?

  3.過渡期安排。新標準自2012年1月1日開始實施,系統重要性銀行應於2013年底前達標;對非系統重要性銀行,監管部門將設定差異化的過渡期安排,並鼓勵提前達標:盈利能力較強、貸款損失準備補提較少的銀行業金融機構應在2016年底前達標;個別盈利能力較低、貸款損失準備補提較多的銀行業金融機構應在2018年底前達標。?

  三、增強系統重要性銀行監管有效性

  根據國內大型銀行經營模式以及監管實踐,監管部門將從市場准入、審慎監管標準、持續監管和監管合作幾個方面,加強系統重要性銀行監管。

  1.明確系統重要性銀行的定義。國內系統重要性銀行的評估主要考慮規模、關聯性、複雜性和可替代性等四個方面因素,監管部門將建立系統重要性銀行的評估方法論和持續評估框架。

  2.維持防火牆安排,改進事前准入監管。為防止系統重要性銀行經營模式過於複雜,降低不同金融市場風險的傳染,繼續採用結構化限制性監管措施:一是維持現行銀行體系與資本市場、銀行與控股股東、銀行與附屬機構之間的防火牆,防止風險跨境、跨業傳染。二是從嚴限制銀行業金融機構從事結構複雜、高槓桿交易業務,避免過度承擔風險。三是審慎推進綜合經營試點。對於進行綜合經營試點的銀行,建立正式的后評估制度,對於在合理時限內跨業經營仍不能達到所在行業平均盈利水平的銀行,監管部門將要求其退出該行業。

  3.提高審慎監管要求。除附加資本要求之外,監管部門將視情況對系統重要性銀行提出更高的審慎監管要求,以提升其應對外部衝擊的能力:一是要求系統重要性銀行發行自救債券,以提高吸收損失的能力。二是提高流動性監管要求。三是進一步嚴格大額風險暴露限制,適度降低系統重要性銀行對單一借款人和集團客戶貸款占資本凈額的比例。四是提高集團層面並表風險治理監管標準,包括集團層面風險偏好設定、統一的風險管理政策、信息管理系統建設、集團內部交易等。?

  4.強化持續監管。一是監管資源向系統重要性銀行傾斜,賦予一線監管人員更廣泛的權力,加強對系統重要性銀行決策過程、執行過程的監管,以儘早識別風險並採取干預措施。二是豐富和擴展非現場監管體系,完善系統重要性銀行的風險監管評估框架,及時預警、有效識別並快速處置風險。三是進一步提升系統重要性銀行現場檢查精確打擊的能力,督促系統重要性銀行加強公司治理和風險管理,防止和糾正不安全、不穩健的經營行為。四是實現功能監管與機構監管相結合,採用產品分析、模型驗證、壓力測試、同業評估等監管手段,保證監管技術能夠適應系統重要性銀行業務和組織機構日益複雜化的趨勢。五是指導並監督系統重要性銀行制定恢復和處置計劃、危機管理計劃,增強系統重要性銀行自我保護能力。?

  5.加強監管合作。在跨境合作方面,建立對境外監管當局監管能力的評估機制,健全跨境經營系統重要性銀行的監管聯席會議機制,提高信息交流質量,加強在市場准入、非現場監管、現場檢查以及危機管理方面的合作。在跨業合作方面,在國務院統一領導下,監管部門將加強與人民銀行、證券監管部門、保險監管部門的協調配合,構建「無縫式」金融監管體系,改進對銀行集團非銀行業務的風險評估。?

  四、深入推動新資本協議實施工作

  對資本和風險加權資產進行科學計量與評估是新監管標準實施的基礎。銀行業金融機構應按照「《新資本協議》與《第三版巴塞爾協議》同步推進,第一支柱與第二支柱統籌考慮」的總體要求,從公司治理、政策流程、風險計量、數據基礎、信息科技系統等方面不斷強化風險管理。2011年,監管部門將修訂《資本充足率管理辦法》。銀行業金融機構應根據新的《資本充足率管理辦法》中確立的相關方法準確計量監管資本要求,全面覆蓋各類風險;同時,構建全面風險管理框架,健全內部資本評估程序,強化銀行業穩健運行的微觀基礎。

  對於表內外資產規模、國際活躍性以及業務複雜性達到一定程度的銀行業金融機構,應根據新的監管要求,實施《新資本協議》中的資本計量高級方法。目前已完成了一輪預評估的第一批實施銀行應當在已經取得的良好成就基礎上,根據評估意見積極整改第一支柱實施的主要問題,並積極推進第二支柱和第三支柱建設,爭取儘快申請正式實施。其他根據監管要求應當實施高級方法或自願實施的銀行業金融機構,應加強與監管部門的溝通,儘早制訂實施規劃方案。

  對於其他不實施資本計量高級方法的銀行業金融機構,應從2011年底開始在現有信用風險資本計量的基礎上,採用新的《資本充足率管理辦法》要求的標準方法,計量市場風險和操作風險的監管資本要求;並按照第二支柱相關要求,抓緊建立內部資本充足評估程序,識別、評估、監測和報告各類主要風險,確保資本水平與風險狀況和管理能力相適應,確保資本規劃與銀行經營狀況、風險變化趨勢和長期發展戰略相匹配。2016年底前,所有銀行業金融機構都應建立與本行規模、業務複雜程度相適應的全面風險管理框架和內部資本充足率評估程序。

  五、工作要求

  新監管標準實施是事關全局的長期系統工程,銀行業金融機構要準確理解新監管標準的實質,充分認識實施新監管標準的意義,加強配合,積極穩妥地做好新監管標準實施的各項準備工作。

  (一)制定配套監管規章

  為保證新監管標準如期實施,2011年監管部門將修訂完善《商業銀行資本充足率管理辦法》,以及流動性風險監管、系統重要性銀行監管相關政策,為新監管標準的實施奠定基礎。同時,大力開展新監管標準的培訓和宣傳工作,分期、分批地開展各級監管人員和銀行業金融機構中高層管理人員的培訓工作,為新監管標準實施打造有利的輿論環境和廣泛的人才基礎。

  (二)加強組織領導

  銀行業金融機構董事會和高級管理層應高度重視新監管標準實施工作,儘快成立以主要負責人為組長的新監管標準實施領導小組及相應工作機構,統籌規劃協調新監管標準實施工作,確保各項工作有序穩步推進。董事會應負責新監管標準實施規劃及有關重大政策審批,定期聽取高級管理層彙報,對實施準備情況進行監督;高級管理層負責制定新監管標準實施方案並組織實施。

  (三)制定切實可行的實施規劃

  銀行業金融機構應根據本指導意見,全面進行差距分析,制定切實可行的新監管標準實施規劃。實施規劃至少應包括:資產增長計劃、資產結構調整方案、盈利能力規劃、各類風險的風險加權資產計算方法、資本補充方案、流動性來源、貸款損失準備金補提方案、各類監管指標的達標時間表和階段性目標。銀行業金融機構應在2011年底前完成實施規劃編製,並報監管部門備案。

  (四)調整發展戰略積極推動業務轉型

  謀求經營轉型不僅是銀行業金融機構持續滿足新監管標準的內在要求,而且是在日益複雜經營環境下提高發展質量的必由之路。銀行業金融機構要切實轉變規模擴張的外延式發展模式,走質量提高的內涵式增長之路。銀行業金融機構要在堅守傳統業務模式的前提下,在信貸業務的廣度和深度上下功夫,提升金融服務效率和信貸質量。一是調整業務結構,制定中長期信貸發展戰略,積極調整信貸的客戶結構、行業結構和區域結構,實現信貸業務可持續發展。二是強化管理,通過不斷優化風險計量工具,完善風險管理政策和流程,健全風險制衡機制,真正提升增長質量。三是創新服務。積極發展網路銀行、電話銀行、信用卡等渠道拓展業務,擴大金融服務覆蓋面,為資產業務提供穩定的資金保障,同時降低經營成本,擴大收入來源。

  (五)持續改進風險管理

  各銀行業金融機構要結合自身經營特點,強化風險管理基礎設施,提升風險管理能力。一是完善風險治理組織架構,進一步明確董事會、高管層、首席風險官、風險管理部門和相關業務條線的角色和職能。二是強化數據基礎,通過新監管標準實施切實解決國內銀行業金融機構長期存在的數據缺失、質量不高問題。三是積極開發並推廣運用新型風險計量工具,提高風險識別能力和風險計量準確性。四是強化IT系統建設,為風險政策制定和實施、風險計量工具運用及優化奠定基礎。五是強化內部控制和內部審計職能,強化與外部審計的合作,共同促進內部制衡機制建設。六是改進激勵考核機制,建立「風險-收益」平衡的績效考核和薪酬制度。銀行業金融機構要高度重視所面臨的突出風險,包括地方融資平台、房地產貸款、經濟結構調整潛在的重大信用風險,積極探索系統性風險和個體風險相結合的風險管理模式,在此基礎上建立健全資本評估程序,確保資本充分覆
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