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內閣是政府高級官員代表政府各部門商議政策的行政機構。議會制內閣通常使用於君主立憲制的國家,如英國、日本等國。英國的西敏寺內閣為最早使用此制度者。國家的實際權力由內閣掌握,來自議會多數黨或幾個黨派的大臣(部長)組成內閣,實行集體決策制,部長們必須公開支持內閣所作出的所有決定。

1 內閣 -制度起源

東方
內閣內閣成員
內閣為中國明朝開國皇帝朱元璋執政期間,因宰相胡惟庸謀反,決定廢相此職,以內閣大學士的組織代之,本意為將其權力降低,事實上最後卻比宰相權力更大,於明憲宗成化(1465年—1487年)首輔制臻至成熟;歷代著名的大學士包括張居正等。至清代其權力始消減,部份首輔權力轉移至總督均分,而自雍正時期后,軍機處取代了內閣在政治決策上的地位。西方

在歷史上,內閣是秘密議會的繼承者。現在內閣的理念一般相信源自英王喬治一世和喬治二世;喬治一世來自德意志,故英文不甚流利,於是敕命輝格黨領袖華波爾爵士(Sir Robert Walpole)為內閣首領,為國王主持軍政會議,也成為了內閣首相制度的濫觴。現在大部份國家都採用了這種制度,就算是非英語使用者,對英國政治陌生的人也因而非常依賴這種顧問團體。

2 內閣 -內閣種類

議會制內閣通常使用於君主立憲制的國家,如英國、日本等國。英國的西敏寺內閣為最早使用此制度者。國家的實際權力由內閣掌握,來自議會多數黨或幾個黨派的大臣(部長)組成內閣,實行集體決策制,部長們必須公開支持內閣所作出的所有決定。

在總統制內閣國家中,國家的最高行政權力掌握在總統,內閣只是總統領導下的高級官員會議。內閣成員由總統任命的各部部長組成。內閣只是總統的集體顧問,為做出決策的總統提供建議,因而不必對決策負責。如果內閣成員不同意總統的決策,可以自動辭職或被總統解除職務。

雙首長制是總統制內閣的變體,由總統與內閣長官共同掌理國務。

在超然內閣制(或稱官僚內閣制)下,內閣主要向國家元首負責,國會的監督權力無法完全行使。一戰前的德國及二戰前的日本,即是採用此種制度。

3 內閣 -歷史源流

首相的雛形
內閣內閣文案
明洪武十三年(公元1380年),朱元璋為了加強中央集權,廢丞相,罷中書省,設「四輔官」,不久又罷。十五年(公元1382年)仿宋代制度,置華蓋殿、謹身殿、武英殿、文淵閣、東閣等大學士,為皇帝顧問。又置文華殿大學士以輔太子,品秩都是正五品。明成祖即位后,特派解縉、胡廣、楊榮等入午門值文淵閣,參預機務,稱為內閣。仁宗時,任用楊士奇、楊榮為華蓋殿、謹身殿大學士,權力加重。

明世宗時,改華蓋殿為中極殿,謹身殿為建極殿,將大學士的朝位班次,列在六部尚書之前,地位大大提高。明代之內閣大學士雖無宰相之名,實有宰相之權。清代沿置,天聰年間,設內三院;順治年間改稱內閣。以大學士分兼殿、閣之銜。乾隆年間,規定三殿、三閣大學士之制。但因實權掌握在滿洲貴族手中,內閣職權低落,參預重要政務的人多由皇帝指定,不一定是內閣成員。

軍機處成立后,實權集中到軍機處,內閣徒有虛名,僅成為傳達皇帝諭旨、公布文告的機關。但名義上仍為清代最高級之官署。清末仿行君主立憲制,設責任內閣,以舊內閣與軍機處合併為最高國務機關。北洋軍閥時期改稱國務院,習慣上仍稱內閣,其成員稱閣。它被西方人學習,形成了後來的內閣制和首相制。在中國明朝成化年間開始出現的內閣首輔,就是首相的雛形。

內閣官員名稱始於唐朝
內閣內閣官報
內閣官員的名稱如「某某殿大學士」、「某某閣大學士」等官名開始於唐朝。但唐朝的集賢殿「學士、直學士、侍讀學士、修撰官,掌刊緝經籍。凡圖書遺逸、賢才隱滯,則承旨以求之。謀慮可施於時,著述可行於世者,考其學術以聞。凡承旨撰集文章、校理經籍,月終則進課於內,歲終則考最於外。」其職責主要是編輯圖書、發現推薦文學賢才,不是掌握行政權的中央機構。宋朝設立的「殿閣大學士」名目繁多,如「觀文殿、端明殿、龍圖閣學士、天章閣學士、寶文閣學士、顯謨閣」等學士,但都是給做過宰相的人加上的榮譽銜,無實際職責。由上可見,唐宋時雖有「殿閣」和「殿閣大學士」之名,實際上都不是「內閣」。

「內閣」機構的建立開始於明朝。明太祖為了進一步加強君主專制權力,先是於洪武十三年殺掉丞相胡惟庸,皇帝自己直接管六部。他還下詔:「以後嗣君,其毋得議置丞相。臣下有奏請設立者,論以極刑!」但他的精力再旺盛,也管不了那麼多的國事,因此到了洪武「十五年,仿宋制,置華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣諸大學士,禮部尚書邵質為華蓋,檢討吳伯宗為武英,翰林學士宋訥為文淵,典籍吳沉為東閣。又置文華殿大學士,征耆儒鮑恂、余詮、張長年等為之,以輔導太子。秩皆正五品。」但這些殿閣大學士「特侍,備顧問而已」。而且品級很低,只有五品,以免擅權。它只能算是「內閣」機構的濫觴。

「內閣」的真正建立是在明成祖的時候。明成祖即位后,命官品較低的翰林院編修、檢討等官於午門內的文淵閣當值,參與機務,始稱為「內閣」。「閣臣之預務自此始,然其時,入內閣者皆編、檢、講讀之官,不置官屬,不得專制諸司。諸司奏事,亦不得相關白。」仍然是皇帝的私人秘書。永樂中期以後職權漸重,兼管六部尚書,成為皇帝的最高幕僚和決策機構。到了明世宗嘉靖二十一年權臣嚴嵩任武英殿大學士后,專擅朝政二十餘年,內閣的權力已經完全與從前的宰相一樣了。

清朝沿用明制,亦設內閣和大學士。但清初軍政大權掌握在滿洲貴族組成的議政王大臣會議之手,1732年雍正帝設立軍機處以後,實權又在軍機處,內閣徒有虛名,變成只是傳達諭旨、公布文告的機構。清末設立責任內閣,軍機處和內閣均廢。(民國初年的內閣性質不同,已不是明清內閣的繼承。)

明朝形成完善政務體系
內閣古代內閣會議
在明成祖掌控之下,內閣與六部各司其職,國家最高行政命令從紫禁城發出,通過全國1936處驛站,全長143700公里的驛道,層層下發到帝國每一個角落。後來,明宣宗時期形成了更為完善的政務流程:全國大大小小的奏章,甚至老百姓給皇帝提出的建議,都由通政使司匯總,司禮監呈報皇帝過目,再交到內閣,內閣負責草擬處理意見,再由司禮監把意見呈報皇上批准,最後由六科校對下發。

內閣大臣的建議是寫在一張紙上,貼在奏章上面,這叫做「票擬」。而皇帝用紅字做批示,稱為「批紅」。按照規定,皇帝僅僅批寫幾本,大多數的「批紅」由司禮監的太監按照皇帝的意思代筆。以往,太監讀書識字是被嚴令禁止的。明宣宗不僅改了這個規矩,而且在他的鼓勵下,宮裡還成立了專門的太監學堂。後人猜測:明宣宗這一做法,其目的就是讓太監牽制內閣的權力。久而久之,一種奇怪的政治格局出現了。

明朝內廷、外廷的機構完全對稱。外有內閣,內有司禮監,外有三法司,內有東廠、錦衣衛,外廷有派往地方的總督、巡撫,而內廷派往地方的也有鎮守太監、守備太監等等。這樣,內廷、外廷相互制約,才能確保皇帝的決策地位。但是,這也造成了內外兩大政治勢力的爭權奪利。

紫禁城東部的這片建築在明代叫做文淵閣。明朝的內閣就設在這裡。在明朝萬曆年間,內閣首輔張居正讓這個紫禁城裡最不起眼的房子成為聲名顯赫的所在。在文淵閣辦公的內閣成為實際上的政務決策者。表面上,例行的政務流程似乎並沒有改變,但決策權卻出現了轉移。張居正是如何做到這一點的。首先,當時的萬曆皇帝還是個孩子,張居正身為皇帝的老師,很容易影響皇帝的決策。再者,萬曆的「批紅」是在司禮監馮保指導下完成,而馮保跟張居正關係密切。張居正把自己的意見授意他人,寫成奏章,再由自己「票擬」贊同。幼年皇帝的批紅自然毫無問題。就這樣,大臣的「奏章」,閣臣的「票擬」,皇帝的「批紅」,由張居正一手操控,達到空前一致。他的新政也就毫無障礙地順利推進。自明初以來,明朝的政務中心就在紫禁城這幾個地方轉換,權力的交替,著明朝的國運。宮闈重重之中、爭權奪權的陰謀時有發生。通過幾代皇帝的努力,明朝曾經形成了一套完整的政務體系,它在權力平衡方面堪稱完善。

至今人們稱呼各國處理國家政務的最高行政機構,仍多按此習慣稱為內閣。內閣一詞已成為政府首腦部門的代稱。

西方
內閣西方內閣首腦會晤
英文Cabinet的譯名。原意為「內室」或「密議室」。某些國家最高國家行政機關—中央政府的名稱。在內閣制的資本主義國家,內閣是由議會中占多數席位的某個政黨單獨組成,或由議會中構成多數席位的幾個政黨聯合組成,由國家元首任命。內閣最初始於英國,有英王的樞密院外交委員會演變而來,十七世紀英國資產階級革命后,在英王威廉三世時,樞密院與外交委員會已有內閣之稱。1717年以前,內閣會議習慣上由英王主持,1717年之後,當時英王喬治一世由於不懂英語而不再主持內閣會議,於是內閣會議改由一名大臣主持,這樣就產生了首相職務,並形成了英王不得參加內閣會議的慣例。這實際上是反映了英國資產階級在革命后對英王權力逐步限制和削弱。一般認為,正規的內閣制始於英國1721年成立的以羅伯特沃波爾(1676—1745)為首的內閣。但直到1900年,英國議會的布告中才第一次出現內閣一詞,1937年通過的《國王大臣法》,內閣這一名稱才正式有了法律依據。以後,內閣這一形式,為許多資本主義國家所採用,成為這些國家的最高國家行政機關。內閣首相(總理)就是政府首腦。一般來說,所有政府大臣(部長)都是內閣閣員。但在英國,內閣是政府的領導核心,通常由外交、財政、國防、內政以及大法官等主要政府大臣組成,並不包括所有的政府大臣。參加內閣的大臣稱為閣員大臣,其餘的政府大臣則稱為非閣員大臣。

內閣在各種不同情況下,各國公眾也常賦予它們以不同的名稱,如英國首相在內閣會議前,與親信或有資望的閣員,討論重大方針政策,取得一致意見,以便向內閣會議提出。這種內閣中的「內閣」被稱為「內內閣」或「小內閣」。在沃爾波爾執政時期就已出現過這小內閣;1956年,英國首相R.A.艾登(1897~1977)為了應付蘇伊士運河事件,和財政大臣、外交大臣、海軍大臣也組織過這種「內內閣」。還有一種內閣,人們稱之為專家內閣,又叫「人才內閣」。它由不代表黨派的專家擔任部分閣員組成,往往是在資本主義國家遇到政治、經濟危機,組織政黨內閣有困難的時候,讓一些財政學家、經濟學家等參加內閣、擔任部長,企圖以此渡過危機。和這種情況相類似的還有「事務內閣」,它不是以政黨為基礎,而是以個人才能和地位等條件為基礎,由國家元首指定人員組成。閣員包括無黨派人士、專家,也包括不以黨派關係參加內閣的政黨成員。這也是資本主義國家為應付政治和經濟危機,在組閣困難時而採取的一種內閣形式。還有一種經常出現的名稱,叫「過渡內閣」,又稱「看守內閣」,這是資本主義國家議會對內閣通過不信任案后、新內閣未產生前暫時維持日常工作的內閣。

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