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內閣是內閣制國家政治制度的中心,其主要特點是行政部門與立法部門相結合,立法與行政權力都集中在內閣手中。內閣制發源於英國,並成了當今西方世界的主要政治制度。英國、德國、日本、義大利、北歐國家都是內閣制政府模式的代表。

1 內閣制 -內閣制

  又稱:議會內閣制

2 內閣制 -簡介

起源

  內閣制起源於18世紀初的英國,由樞密院外交委員會演變而來,以後為許多國家採用。內閣制的內閣是以議會為基礎產生的。內閣首相通常由在議會中占多數席位的政黨或政黨聯盟的領袖擔任。首相從政見基本相同的議員中挑選閣員人選,提請國家元首任命,組織內閣。國家元首對內對外名義上代表國家,但並無實際行政權力,由內閣代表國家元首對議會全權負責。元首頒布法律、法令和發布文告時,都必須由首相或有關閣員副署。內閣接受議會的監督,定期向議會報告工作。如內閣得不到議會信任,其閣員必須集體辭職,或由內閣提請國家元首解散議會,重新舉行議會大選。新議會如果仍對內閣表示不信任,內閣則必須總辭職,由國家元首任命新首相組織新政府。首相(或總理)是內閣政府首腦,主持內閣會議,總攬政務,擁有任免內閣成員和所有政府高級官員的權力,負責制定和執行國家對內對外的重大方針政策。由於各國的情況不同,憲法賦予首相(或總理)的權力大小也不盡相同。議會內閣制

  嚴格來說,『內閣制』(parliamentalism)應稱之為『國會制』或『議會內閣制』。議會內閣制是以議會(國會)為權力核心,行政系統受議會的節制,行政權與立法權合一,政府(內閣)則對議會負責。而且不同於總統制的制衡(check and balances)理念,議會內閣制的基本原則是責任政府(responsible government)不但個別之閣員需對議會負責,內閣整體亦需對議會負責。如果議會對某位閣員或整體內閣不信任,個別閣員或整體內閣便需要辭職以示負責。

3 內閣制 -特點

幾項特性

  一、 行政、立法(指立法創議權,提出的法案要經過內閣審議、表決)合一,而非明顯之三權分立,而且無總統制式的制衡機制。
  二、 國家元首與行政首長分由兩人擔任。因為歷史傳統與個別制度差異,其名稱並不固定。國家元首有的稱之為國王,有的稱為總統,也有的稱為大公(如盧森堡)或親王(如列支敦斯登)。至於行政首長則多稱之為首相或總理。
  三、 行政首長的產生是建立在議會的同意之上,並對議會負責。行政首長及閣員通常可兼任議員,(但有些國家規定不得兼任),並得因議會的不信任而去職。因此閣揆的任期較不固定。
  四、 元首發布命令時,需經行政首長或有關閣員副署(countersigning或countersignature),以明權責,其責任則由副署者承擔。無副署者,則元首之政令不生效力。因此元首的角色實系『統而不治』(reign but not govern)。
  五、 國家元首平常主要承擔儀式性任務。但是當國家發生緊急危難,得超越黨派,任命新的行政首長,或宣布行使緊急權力,保護國家渡過危難。因此國家元首雖然不經常行使權利,卻仍擁有象徵性權力(*symbolic power)或保留之權力(reserved power)。
  六、 行政首長系由間接方式產生。通常系由人民選舉國會議員,再由國會議員選舉產生行政首長。至於國家元首產生方式,則多系以君主繼承(立憲君主國家),或間接選舉(共和體制國家)方式產生,但亦有採取直接選舉者。
  七、 議會通常有『倒閣權』,內閣通常也有『國會解散權』,但亦有特例。此二許可權使議會內閣制下的議員黨性較犟,黨紀亦較易維持,因為如果執政黨議員對內閣決策不表贊同,導致『倒閣』,議員即需重新面對大選。
  若在野黨議員不支持本黨之決策,轉而支持執政黨,則無異將使本黨失去執政機會,同時也可能因選民背棄而遭致落選。基於此,議會內閣制通常有較犟之黨紀及較完善之政黨組織。內閣制優點:

  第一,行政機關與立法機關通力合作,效率高;第二,議會和選民都可以監督政府;第三,遇緊急情況,內閣可以實行應急政策。內閣制有利於訓練政治家。內閣制缺點:

  相對總統制而言,議會對行政機關的監督不如總統制國家議會有力。弊端產生原因

  儘管議會內閣制將立法權與行政權結合,減低了內閣與國會間衝突的機會,而且有較總統製為佳的黨紀及政黨組織,全球的民主國家,也多系實行議會內閣制。但議會內閣制本身卻不一定能確保政府施政效能良好,也不一定能杜絕獨裁、灠權的情事發生。這主要是因為下列幾項原因:
  第一,不同的選舉制度影響到政黨體制的歧異發展,也造成政府穩定與不穩定的差異結果。一般而言,採取單一選區(single-seat constituency),一選區只選一席,並采多數決(majoritarian)的選舉制度,有利於兩黨制的發展(如英國、紐西蘭)。採取中選區(每一選區選出二至五席)或大選區(每選區選六席以上),或者采比例代表制的國家,則較易形成多黨制(如歐陸、y-system)的國家,有德國、瑞典等;發展為分歧多黨制(polarized multi-party system)的,則有義大利、芬蘭、荷蘭等。政黨體系成員越多的國家,其內閣組成就越為不易,而內閣維持的時間相對的也就越短。其中尤以二次大戰以後的義大利最為著名,平均每一屆內閣的壽命只有七、八個月的時間。相對的,採取兩黨制的英國,撒切爾夫人的保守黨任閣,則連續執政十一年之久,最後雖因黨內異見而被迫下台,保守黨卻仍繼續當政。但是執政時間的長短,並不是政府安定的與否的唯一指標。在內閣更迭頻繁的國家(如義大利),只要文官體制保持中 立,不介入政爭,並形成優良的行政自主傳統,政府仍能保持高度效能,不受政黨政治擺布,也使政爭及倒閣的影響減至最低程度。但是,一般而論,倒閣的機會越少,政局越為穩定,則系事實。
  第二,在採取比例代表制的國家,政府多系由多黨聯合組成,政局容易出現不穩現象,已如前述。但在採取多數決制度的國家,如果某一政黨長期掌握國會多數,則易發生灠權情事。在民主發展穩定的國家,如瑞典,社會民主工黨自一九三二年起,連續執政達四十四年之久,,一九八零年代後,又繼續執政進實難,該黨的社會福利政策,雖聞名國際,但長期一黨執政的結果,卻也造成官僚主義橫行,資源浪費,福利國家政策尾大不掉等現象,最後終因經濟不景氣,民怨四起,而在一九九一年大選中為選民所唾棄。另外,在民主政治比較不上軌道的國家,如印度及牙買加,都發生過暫停選舉,終止民主憲政的不利情事。
  基於此,議會內閣制雖然比總統制較有利於民主制度的穩定發展,但卻不能絕對保證專政、獨裁現象不致發生。單純的想以採行議會內閣制,建立起穩定的民主制度的作法,乃是不切實際的。民主憲政的成長,以及民主制度的穩定的發展,實包含其他更為複雜的文化、經濟、社會及政治因素,而制度選擇因素只是其中一項成因,卻非充分條件。

4 內閣制 -明朝的內閣制

明朝內閣制起源

  內閣制是在明朝永樂時期建立的。 公元1402年,明成祖永樂皇帝為了鞏固權力,做出兩個重大決定,一是把首都遷到自己的勢力範圍北京;二是成立內閣制,這樣,一個國事諮詢機構正式建立了。
  大明永樂帝雖有洪武帝一樣獨攬大權的雄才偉略,但一次又一次的御駕親征讓他不能真正意義上地總攬政事,於是一個幫助皇帝的「助手」機構——內閣制就應運而生。內閣性質

  內閣制在最初的時候只是皇帝秘書性質的機構,但很快到了大明宣德朝時期權力開始上升(三楊輔政),雖有大明正統朝末年的反覆,但到了大明成化、弘治朝之際,內閣制已經成為足以對抗皇權的文官政府代表。大明正德朝浪漫好戰,卻因為有楊廷和等閣老主撐內閣未成大亂,經過大明嘉靖、隆慶朝的發展,大明萬曆朝早期應該是內閣權力極盛的時期,張居正改革讓內閣成為政府運轉的中樞,他的實際上已經接近於現代首相的地位。專制

  大明永樂帝實際上是明朝最後一個成功的專制皇帝,在永樂朝以後,專制者必誤國,分權者必振興。中晚明的歷史可以看出,內閣中人才濟濟,只要給予內閣權力,皇帝再怎麼瀟洒都無所謂(如隆慶帝和英國女王);而內閣權力被虛化,被剝奪(如大明崇禎十七年換52任內閣),那就是再勤政也是要誤國! 大明朝時,即使皇帝不上朝理政,國家機器也能依靠一班大臣和一整套政務流程維持正常運轉。清朝則與明朝不同,大臣們只是奉命辦事,皇帝則往往是把權力全部抓在自己手中,因此專製成為大多數清朝皇帝的特點。 政務流程

  以前,宰相擁有決策權、議政權和行政權,明成祖成立內閣以後,把原來宰相擁有的決策權牢牢把持在自己手中,議政權分給內閣,行政權分給六部。地方上分三司,分管司法、軍事、行政,直接對六部負責。
  在皇帝的掌控之下,內閣與六部各司其職,國家最高行政命令從紫禁城發出,通過全國1936處驛站,全長143700公里的驛道,層層下發到帝國的每一個角落。
  後來,大明宣宗朝時期形成了更為完善的政務流程:全國大大小小的奏章,甚至老百姓給皇帝提出的建議,都由通政使司匯總,司禮監呈報皇帝過目,再交到內閣,內閣負責草擬處理意見,再由司禮監把意見呈報皇上批准,最後由六科校對下發。票擬與批紅

  內閣大臣的建議是寫在一張紙上,貼在奏章上面,這叫做「票擬」。而皇帝用紅字做批示,稱為「批紅」(或叫「硃批」)。按照規定,皇帝僅僅批寫幾本,大多數的「批紅」由司禮監的太監按照皇帝的意思代筆。以往,按大明祖制,太監讀書識字是被嚴令禁止的。大明宣宗不僅改了這個規矩,而且在他的鼓勵下,宮裡還成立了專門的太監學堂。後人猜測:明宣宗這一做法,其目的就是讓太監牽制內閣的權力。久而久之,一種奇怪的政治格局出現了。
  我們發現明朝內廷、外廷的機構完全對稱。外有內閣,內有司禮監,外有三法司,內有東廠、錦衣衛,外廷有派往地方的總督、巡撫,而內廷派往地方的也有鎮守太監、守備太監等等。這樣,內廷、外廷相互制約,才能確保皇帝的決策地位。但是,這也造成了內外兩大政治勢力的爭權奪利。文淵閣

  明朝的內閣就設在文淵閣。在明朝萬曆年間,內閣首輔張居正讓這個紫禁城裡最不起眼的房子成為聲名顯赫的所在。在文淵閣辦公的內閣成為實際上的政務決策者。 表面上,例行的政務流程似乎並沒有改變,但決策權卻出現了轉移。張居正是如何做到這一點的呢?
  首先,當時的大明萬曆皇帝還是個孩子,張居正身為皇帝的老師,很容易影響皇帝的決策。
  再者,萬曆帝的「批紅」是在司禮監馮保指導下完成,而馮保跟張居正關係密切。
  內閣首相張居正把自己的意見授意他人,寫成奏章,再由自己「票擬」贊同。幼年皇帝的批紅自然毫無問題。
  就這樣,大臣的「奏章」,閣臣的「票擬」,皇帝的 「批紅」,由內閣首輔張居正一手操控,達到空前一致。他的新政也就毫無障礙地順利推進。
  通過明朝幾代皇帝的努力,明朝曾經形成了一套完整的內閣政務體系。
  需要特彆強調的是,西方的內閣是由中世紀英國國王的顧問機構樞密院(the Privy Council)中的外交委員會演變而來的。和明朝的內閣制度並無直接關係。
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