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公益性項目投資

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公益性項目投資是指對為滿足社會公眾公共需要的項目進行的投資。概括來講,公益性投資項目包括全部所形成的資產處於非生產經營領域的投資項目,例如國防、行政、司法部門,以及文化、教育、科技、體育、衛生、環保、廣播電視等等各項事業以及社會團體的投資項目。公益性項目具有消費的非排斥性和收費比較困難的特點。

1 公益性項目投資 -種類

公益性項目投資可分為兩類:

(1)一類免費供社會公眾消費,如公共道路、城市美化等。

(2)一類有償供社會公眾消費,如公立學校、文化設施等。

2 公益性項目投資 -特徵

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與基礎性投資項目相比,公益性項目投資有以下幾點特徵:

1.投資的政府主體性

公益性項目投資的結果,是為社會提供數量更多、質量更好的公共產品,而且大部分是純公共產品,這一點決定了在提供公益性項目方面市場是「失靈」的,政府應該「有所為」,承擔投資責任。當然,也不排除個人或企業以捐贈等形式投資的可能性。

2.投資領域的非生產經營性

儘管基礎性項目的投資範圍很廣,不過,它們有一個共同點——都在生產經營領域,所形成的資產都用於生產經營活動。公益性項目的投資則不同,形成的資產大部分處於非生產經營領域,具有較強的非盈利性。

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3.資金來源和使用的無償性

公益性項目投資的資金絕大部分來自財政資金,具有無償性的特點;同時,與資金來源的特徵相對應,大部分公益性項目的使用也是無償的,免費向全部社會成員提供服務。

4.投資循環的間接性

公益性項目所形成的資產,是用來向全體社會成員提供公共產品的基礎條件,或者其本身就是公共產品,只有社會效益而沒有經濟效益,所以項目本身很難產生收入流量;不過,該類項目的意義正在於提供經濟、社會發展的軟硬體設施,降低企業和居民的交易成本,通過擴大稅基而增加未來財政能力的。所以,公益性項目的投資循環具有間接性的特徵。

3 公益性項目投資 -經濟分析

(一)公益性項目是政府應該首先保證的領域

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按照公共產品理論的分析,公益性項目投資形成的資產,大部分屬於純公共品範疇。從公益性項目包括的廣泛的內容看,國防和政權設施投資是維護一國的主權和領土完整、維護正常的經濟和社會秩序、保障財產所有權等所必需的物質條件;政府在科技、教育、文化、衛生、體育等部門的基本建設投資,大都與人力資源開發和知識經濟發展緊密相關,與社會成員的福利水平密切相連,在現代經濟社會發展中所起的作用越來越重要。同時,因這些領域的外部效應的存在、市場又不能提供最佳的資源配置,所以,公益性項目投資應當是政府投資首選並優先保證的領域。

(二)公益性項目投資進行成本效益分析相對困難

如前所述,成本效益分析法雖然是一種確定投資項目的較好方法,不過它要求對項目的成本和未來收益能夠較為準確的預測;對公益性項目來講,儘管其成本可以較為準確地預算,但是它們建成后產生的效益以社會效益為主,大部分項目的效益很難測算,所以,對其進行成本效益分析是比較困難的。在投資決策時比較理想的是最低成本選擇法。

(三)公益性項目投資在結構上往往是不均衡的

造成這種現象的原因主要有:

1.政府對某一公益性項目投資額的大小取決於其短缺所引起的政治壓力的大小。

2.如果對政府行使權力約束不夠,政府投資往往只顧投入而不重視投資效果;政府會在與其自身利益直接相關的投資項目上花費過多,同時往往對某些領域的投資重視不夠。如傳統的觀點是把教育、衛生等投資作為政府的消費性支出,而不是作為人力資本開發性投資。在財政預算收支平衡硬約束和教育等發展目標與其他政府目標發生衝突時,教育等投資往往成為軟目標。即使政府充分認識到了教育等投資的重要性,因政府失靈的存在,行動上也很可能被置於次要目標選擇而不被重視。

3.公益性項目明顯地受 「選舉周期」的影響,在短期內支付投資成本並取得明顯投資效果的項目往往備受青睞。因為政府官員的任期是有限的,而且為新一輪「上崗」而進行的競爭往往是很激烈的,這就不可避免地產生決策上的「短視」現象。就像薩繆爾森所總結的:當方案能增進眼前利益而不是長遠利益時,則很容易被通過並很快被付諸實施;而長期投資如基礎教育、水土保持、環保等,儘管人人都清楚其重要性,但也不會被「輕易地通過」,即使被遲遲地通過,實施中也不會得到足夠的資金支持。

4 公益性項目投資 -管理

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在公益性項目投資的支出管理方面,應該根據財政體制關於政府間支出責任的劃分,在投資立項、籌資、實施建設和撥款等環節上明確各自的責任,以確保資金供應和有效使用。

(一)立項管理

在立項環節,應根據項目受益範圍的大小、投資額大小以及項目在國民經濟和社會發展中的重要性等因素分別由中央政府和地方政府立項。一般地說,中央政府的投資項目,包括中央政權機關和國防設施、省際間外部效應明顯的項目,如環保、重點高等院校、重點科研院所等具有全局性意義的重點項目的建設;其餘項目按照「誰受益、誰投資」和分職治事的原則,分別由各級地方政府立項決策。對於經濟不發達地區,可以通過中央或上級財政的轉移支付來解決。

(二)預算管理

在建設項目所需資金的籌集方面,與立項管理相對應,中央項目所需資金由中央預算安排,地方項目由地方預算安排,資金來源原則上由稅收作為收入來源的無償撥款解決。不過,對於文教科衛、體育廣播等各項事業性建設項目的籌資問題,則不一定拘泥於財政資金,可以根據各項目自身的特點,廣泛吸收社會各方面資金的參與,可以採用公辦、公私合資、甚至私人獨資等多種有效的形式,例如民辦教育、民辦醫院等。

對項目涉及的預算資金,要納入本部門年度預算,統一管理,增強資金使用上的預算約束。

(三)建設管理

公益性項目的建設,應根據《政府採購法》關於工程採購的要求,按照公正、公平、公開的原則,引入競爭機制,採用公開招投標方式確定建築供應商,簽訂工程採購合同,以最大程度地發揮資金的效果。

(四)資金管理

在建設項目的資金供應上,應根據政府採購合同的具體條款,按照國庫集中支付制度的要求,通過國庫集中支付。國庫集中支付制度,是將政府所有的財政性資金集中到國庫單一賬號中去,同時,所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付,是從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算,直至到商品和勞務供應全過程的資金監控制度。國庫集中支付制度不同於財政根據預算安排將資金按預算級次層層下撥的方式,而由各級國庫根據批複的部門預算按實際支出的時間和金額從國庫統一支付。實行國庫集中支付制度,解決了由於資金分配交叉造成難以整體控制的問題,可使財政資源達到最優配置,克服財政資金被部門擠占和挪用的問題,保證預算資金的及時、足額支付。

(五)強化投資風險約束機制

公益性項目的建設,儘管使用的主要是財政資金,所以在建設過程中往往忽視風險問題,所以必須從制度上完善約束機制,增強投資主體的風險意識,嚴格投資決策責任制,才能真正提高投資項目的效益,保證資金的合理利用。

1.積極推行項目法人責任制。實行項目法人責任制就是由項目法人對建設項目的籌劃、籌資、建設、經營、還貸、保值增值全過程負責。

2.實行建設項目資本金制度,規範項目投融資行為。

3.建立嚴格的投資決策責任制。

5 公益性項目投資 -參考資料

[1] 甘肅省發展改革委員會 http://www.gspc.gov.cn/dchyj/ShowArticle.asp?ArticleID=2560

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