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1 六條問事 -介紹

「六條問事」是一種監察官員監督時的依據準則。開始於漢武帝時期。

元封五年(前106年),漢武帝分全國為十三部(州),每部(州)派刺史一人,於每年秋天巡行郡國,按「六條問事」的職權,監督郡國。

「一條,強宗豪右,田宅逾制,以強凌弱,以眾暴寡。二條,二千石不奉詔書,遵承典制,倍公向私,旁詔守利,侵漁百姓,聚斂為奸。三條,二千石不恤疑案,風厲殺人,怒則任刑,喜則淫賞,煩擾刻薄,剝截黎元,為百姓所疾,山崩石裂,妖祥訛言。四條,二千石選署不平,苟阿所愛,蔽賢寵頑。五條,二千石子弟恃怙榮勢,請託所監。六條,二千石違公下比,阿附豪強。通行貨賂,割損正今」。

西漢時期的十三刺史出巡制
 

       西漢監察制度對後世產生深遠影響的,是漢武帝對地方實行的刺史出巡制。西漢對地方的監察最初沿用秦朝的做法。漢惠帝在位時,一度在部分地區恢復了監郡禦史制度。監郡禦史兩年一任,要求他們每年的10月到朝廷奏事,12月再回到自己的崗位。後來又擴大範圍,在中央所轄各郡都設置了監察禦史。但這些禦史的任務比較雜,在秦朝時的監察效果就不理想。比如當年劉邦做泗水亭長時(泗水亭在江蘇沛縣,秦以十裏為亭,亭是最基層的組織),已有許多不軌行為。他在押送壯丁去驪山為秦始皇修墓的途中擅自放人,然後躲進芒碭山(在江蘇碭山縣東一帶),聚集了100多人,並與縣裏的文書蕭何以及管監獄的曹參等人互相串聯,劉邦就是在這裡起家造反,最終成就帝王之業的。泗水監的名字叫平,他對這麼嚴重的政治動向竟然無動於衷,沒有舉報,這不是失職瀆職嗎?西漢初年的監察禦史也同樣沒有發揮應有的作用。於是,漢文帝時就派丞相史出巡地方,但丞相史的監察只是臨時性的,很難整體改變對地方監察不力的局面。

2 六條問事 -天下分為十三部 刺史可由禦史推薦

    

情況的根本變化發生在漢武帝時期。元封元年(西元前110年),漢武帝撤銷了在各郡設置的監察禦史,4年之後又下詔將全國分為十三部(習慣上也稱州)即13個監察區,分別是:冀州、幽州、並州、兗州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、交趾、朔方。

    

十三部刺史歸中央最高監察機關禦史府管轄,由禦史中丞具體領導。刺史的產生,可由禦史推薦,皇帝任命。當時有個繡衣禦史名字叫暴勝之,為人就像他的姓一樣很殘暴,他督促地方官鎮壓農民起義,十分賣力氣。他每到一地,那裏的守令就得急忙圍剿造反的農民,大開殺戒。沿路的州、郡聽說他要來了,沒有不害怕的。有一次,暴勝之到了勃海(今河北滄州等地),聽說當地有個知名人士叫不疑(不疑,名),就把他請了出來。不疑衣冠楚楚,樣子很莊嚴,叫人望而起敬,暴勝之見了,也一改往日的威風,裝成一副恭順的模樣。不疑告訴他:「做官的人不能太厲害,太厲害了,人們無法忍受,自己長不了;但也不能軟弱,太軟弱了,沒有威望,也不行。要是能在威嚴中加一點恩德,在恩德中帶一些威嚴,就好了。」實際上是勸他要學會軟硬兼施。暴勝之覺得很有道理,就照此去做了,結果人們就說:「姓暴的不殘暴了。」而不疑呢,由於暴勝之的推薦,漢武帝讓他做了青州刺史。

  

3 六條問事 -「六條問事」抓住了監督的重點

    

漢武帝給刺史規定了明確的監察職責,叫「六條問事」,具體內容是:

    

一條,強宗豪右,田宅逾制,以強淩弱,以眾暴寡。

二條,二千石不奉詔書,遵承典制,倍公向私,旁詔守利,侵漁百姓,聚斂為奸。

三條,二千石不恤疑案,風厲殺人,怒則任刑,喜則淫賞,煩擾刻薄,剝截黎元,為百姓所疾,山崩石裂,妖祥訛言。

四條,二千石選署不平,苟阿所愛,蔽賢寵頑。

五條,二千石子弟恃怙榮勢,請托所監。

六條,二千石違公下比,阿附豪強。通行貨賂,割損正今    

   

六條中除第一條外,其餘五條都是針對二千石郡守的。著名歷史學家範文瀾在《中國通史簡編》中說:「六條外還有不成文的一條,就是考察國王有罪狀便奏聞。不法的國王因此    受到懲罰。」不把監察國王的內容載入明文中,是因為這個問題已不顯得十分迫切了。前面說過,漢初在地方上實行的是郡國並行的雙軌制。平息七國之亂後,諸侯國的實力已被削弱。漢武帝登基後,還是先拿諸侯國「開刀」。他規定國王除嫡長子繼承王位外,其他子弟可在國中分侯,這樣一來從諸侯國中分出幾個小侯國,使諸侯國的直屬領地不斷地縮小。後來又藉故奪了106個王侯的爵位,並且禁止諸侯國的官吏在朝中任職,防止他們插手中央事務。經過一系列的整頓,使諸侯國大傷元氣,已構不成對中央政府的嚴重威脅。於是,漢武帝又騰出手來整治州郡。二千石的郡守是一郡之首,相當於我們今天的省委書記兼省長。安邦先安首,督吏先督王,「六條問事」主要就是沖著這批「高級幹部」來的。解決這個層面的問題,也是抓重點,比如他們是否能認真執行中央的方針政策,是不是濫用刑法、欺淩百姓等等。

4 六條問事 -刺史的工作方式是流動的

    

刺史的秩級僅為六百石,只相當於中下級的縣令。那時的縣比現在的範圍廣,縣令以及刺史相當於今天的地廳級幹部。刺史每年8月起巡察自己部內的郡國,年底回中央報告工作,只有監察權,沒有處置權。據史書記載,刺史出巡時「乘傳周流」。

    

乘傳,指乘坐公家驛站的馬車,即送信的郵車。這種郵車是什麼樣的?出土文物中還沒見著,但應與一般的郵車有別,或者說是裝飾過的郵車。當時食祿二千石的官吏,所乘車的車廂兩邊屏障都塗成紅色。屏障的質地是席子或皮革。六百石的官吏,所乘車的車廂左邊塗成紅色。塗左邊不塗右邊,是因為古人尚左。刺史秩級六百石所乘的車子至少是這種規格的。他們每到一處,那裏的郡守或國王都要派專人到邊界上去迎候,如果刺史乘坐普通的郵車,那多寒磣。周流,就是在自己的監察地盤上到處轉。比如冀州刺史的監察區有10個郡和諸侯國,冀州刺史就在這10個郡國之間巡行,進行監督檢查。刺史的任期為9年,如果能較好地履行職責,到時候可以直接升為二千石的郡守,而其他六百石的官員就很難有這樣的機會。

5 六條問事 -分級負責 歸口辦理

    

對刺史的工作有嚴格的要求,比如不允許他們管「六條問事」以外的事,不允許他們監察二千石以下的官吏。《漢書•朱博傳》記載了這麼一件事:朱博初做冀州刺史時,到他的監察區去工作,在一個縣裏遇到一大群上訪的官員和老百姓,足足有四五百人,把縣衙的院子都擠滿了。朱博的隨從官員試探著勸他就在這個縣裏留下來,處理完上訪人的事再出發。這名隨從官員說完就用眼睛瞧著朱博,看他如何反應。朱博心裡明白,他命手下人趕快驅車往前走,但上訪的人圍住了朱博的車馬。朱博只好下車,通過隨從官員明確地告訴上訪人:「本刺史不負責監察縣丞、縣尉這一級的官吏。如果反映他們的問題,請到郡裏去;如果反映二千石郡守的問題,也不能在這裡接訪,請到本刺史的辦公地點去;如果是老百姓申冤以及遭盜竊之類的事,可以找有關人員去反映。」說完,就登上車執意地向前走,幾百名上訪者只好散去。

6 六條問事 -刺史出巡也是一種「異體監督」

    

刺史定點出巡,漢武帝的改革具有里程碑的意義。秦代的監郡禦史不是純粹的監察官,很多時候扮演的是行政官員的角色,西漢的刺史只負責監察,定位準確。秦代的監郡禦史沒有明確的工作章程,西漢的刺史要嚴格遵循「六條問事」。更為重要的是,刺史工作的特點是流動式的,這一做法的實質就是割斷了監督者與被監督者的利害關係。戰國時期在秦國實行變法的商鞅,曾從官吏之間的利害關係入手,說過一段很精闢的話,大意如下:雖然官員眾多,但他們擔任同類的職務,站在同一個立場上,讓他們彼此監督是不可能的。因為他們利害關係一致,容易互相包庇。比如讓馬夫監督馬夫,就行不通,他們利益一致,會互相串通,不會彼此監督。假如馬兒能夠說話,那麼馬夫就無法掩藏其過錯了,因為馬兒與馬夫的利益是相矛盾的。官員與官員之間的利害關係是相同的,只有讓他們互為聯繫而利益又相矛盾,才是帝王鞏固統治的保障。

    

商鞅所舉的馬兒與馬夫的例子非常形象、深刻。按照他的說法,只有確立職務相聯繫而利益相異的鉗制關係,才能使監督真正發揮作用。這種理論用今天的話說就是「異體監督」。現代西方國家在這個問題上,採用的是「三權分立」的方法。實際上「流動的方式——割斷監督者與被監督者的利害關係——馬兒說話」,這個公式所表現的,也是一種「異體監督」。所謂異體,可以理解為不同的利益共同體。我們今天巡視工作體現的,就是這一原理。這裡,「馬兒說話」是關鍵。怎麼能讓馬兒開口呢?機制就是割斷監督者與被監督者的利害關係,而割斷這一層關係的途徑是採用流動的方式。這是監督中一條鐵的法則,這個法則的發明者竟是生活在2300多年前的古人,商鞅也真是夠偉大的。

7 六條問事 -沒有一個長效的保證機制

    

漢武帝設計並推行得好好的刺史制度,到了西漢後期開始走樣。漢成帝綏和元年(西元前8年),也就是漢武帝死後的79年,丞相翟方進和大司空何武上奏,請求將刺史改為州牧,理由是按照祖宗的家法應該以貴治賤,不能以卑督尊。刺史只有六百石,監察二千石的高級領導幹部不合規矩。成帝只好下詔,把刺史改名為州牧,增秩二千石,與郡守平起平坐。3年後,丞相朱博上書力爭說:「當年設十三部刺史,職級低但賞賜重,這樣可以激勵他們努力工作。廢除刺史、改設州牧後,激勵機制沒有了,收不到監察的效果,應該恢復刺史制度。」於是又將州牧更為刺史。但幾年後,再次將刺史改為州牧。不要以為這樣一來提高了刺史的地位,這是兩種觀念在進行較量。翟方進等人認為監察制度應同其他制度一樣,不得違反森嚴的封建等級制,必須遵守以貴治賤的原則。朱博認為怎樣設置監察官,衡量的標準應該看是否有利於監察的效果。較量的結果,是等級派佔了上風。刺史改為州牧後,原來的監察官開始向行政官員轉化,監督者與被監督者混為一談,利害關係由相異變為相同,「讓馬兒說話」的制度被破壞了。漢武帝在生前找到了一條行之有效的監察方法,但卻沒有也不可能找到保證它的長效機制。斯人已去,其政也

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