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利害關係人一般認為是權益受到行政行為侵害的直接當事人。「法律上利害關係」是公民、法人或其他組織的合法權益與行政行為之間存在的一種因果關係,所以,從合法權益、行政行為及其兩者之間的因果關係這三個維度來探討「法律上利害關係」的構成是較合乎邏輯的研究進路。

1簡介

利害關係人 一般認為是權益受到行政行為侵害的直接當事人。
「法律上利害關係」是公民、法人或其他組織的合法權益與
利害關係人

  利害關係人

行政行為之間存在的一種因果關係,所以,從合法權益、行政行為及其兩者之間的因果關係這三個維度來探討「法律上利害關係」的構成是較合乎邏輯的研究進路。本文試圖在已有研究成果的基礎上,從法社會學的視角重新認識和界定合法權益、行政行為及兩者之間的因果關係,構築起「法律上利害關係」的判定標準。

2內容規定

行政行為的界定
「法律上利害關係」的第二個構成要件是影響合法權益的行政行為,因為行政行為是使合法權益受影響,並進而可能構成「法律上利害關係」的唯一「推動力」。那麼,對於作為形成「法律上利害關係」唯一「推動力」的行政行為應作怎樣的界定呢?因為「法律上利害關係」之構成便意味著利害關係人的原告資格,所以,作為形成「法律上利害關係」之唯一「推動力」的行政行為必須是可訴的行政行為,否則具有原告資格者向法院提起的訴訟便會失去其訴訟標的。
根據中國行政法學的一般原理,對行政行為可以作這樣兩個層次的劃分:一是基於行政行為的過程性,可將行政行為劃分為中間性的不成熟行政行為和最終的成熟行政行為;二是基於行為適用範圍的不同,最終的成熟行政行為可劃分為具體行政行為與抽象行政行為。[20]一個可訴的行政行為,首先,必須是最終的成熟行政行為,除非法律有例外規定。[21]之所以可訴的行政行為必須是最終成熟的,是因為行政訴訟較之民事訴訟、刑事訴訟有其特殊性。民事訴訟和刑事訴訟所體現的僅是司法權對民事糾紛的裁判和對犯罪行為刑事責任的追究;但是,在行政訴訟中卻體現出兩種國家權力即行政權與司法權之間的直接對峙與制約。行政訴訟場域中兩種權力的直接對峙是其它兩類訴訟所不具有的,而且就是這一特徵決定了作為行政訴訟之標的的行政行為必須是最終成熟的,因為一種權力對另一種權力的監督與制約不能打斷被監督權力之行使的程序,所謂的監督制約不能是代替行使,否則便會有違既定的國家機關權力分工之嫌。其次,一個可訴的行政行為必須是具體行政行為,因為法院對抽象行政行為沒有審判管轄權。[22]儘管將抽象行政行為納入行政訴訟範圍有其必要性和可行性,而且也可能是將來行政訴訟受案範圍擴張的對象,但是就目前的司法救濟而言,只有具體的行政行為才是可訴的。綜合上述兩點,作為形成「法律上利害關係」之唯一「推動力」的行政行為只能定位於一個成熟的具體行政行為。
相鄰權關係中的利害關係人
這是產生利害關係人的主要情形。如:經許可設立的加工型生產企業、資源開發型企業或個體工商戶,在經營活動中可能產生噪音、污水、廢氣、粉塵,對鄰人的生產、生活環境帶來直接影響。
知識產權關係中的利害關係人
行政許可事項可能對他人知識產權完整性、獨佔性產生侵害的,如企業名稱核
利害關係人告知書

  利害關係人告知書

准中,與他人商標、專利上使用的名稱重複,易讓公眾產生誤認誤導的,構成重大利害關係。
人格權、身份權關係中的利害關係人
如工商廣告登記審查中,對可能涉及侵害他人隱私權、肖像權、名譽權和影響企業商譽的許可事項,可能受侵害者應視為利害關係人。

3法律特徵

利害關係人同行政許可行為有內在必然聯繫
即這一行政許可行為在客觀上直接地對權利主體造成實質性的侵害。這種侵害不僅僅表現在可預見狀態,也有可能是在許可活動實施以後才會被發現的,並且存在明確的因果關係。
利害關係人是隨著行政許可行為的產生而產生
體現了它是一種依附性、共生性、從屬性關係。也就是只有當某一項行政許可行為產生並實施,利害關係人才會產生。可以說它是行政許可行為的伴生物,同樣是受法律保護的。

4法律地位

《行政許可法》是第一次將利害關係人第一法律概念見之於行政法律,並從各方面確立了它在行政許可法律中的法律地位。體現了中國行政法律制度開始重視並保護利害關係人的權益。
《行政許可法》賦予利害關係人法律救濟途徑
1.陳述申辯。公民、法人或其他組織,對涉及侵害自己利益關係的行政許可行為可以在事前主動向作出行政許可的機關進行陳述申辯,表明這一行政許可行為,可能對自己的權利、義務造成侵害,請求行政機關不作出或限制條件作出行政許可,以免自身合法權益受損。行政機關應當認真聽取,並視情況就申辯內容進行實質性審查。
2.聽證。行政機關在作出行政許可行為前認為涉及申請人與他人存在利害關係的,應當告知申請人和利害關係人有要求聽證的權利,利害關係人在被告知聽證權利之日起5日內,
利害關係人培訓

  利害關係人培訓

提出聽證申請的,行政機關應當在二十日內組織聽證。行政機關將根據聽證筆錄,作出是否同意行政許可的決定。
3.請求撤銷行政許可。對行政機關無法預見或故意對利害關係人的利益視而不見,已經作出的行政許可,利害關係人可以請求行政機關撤銷該項行政許可,只要符合5個條件(見《行政許可法》六十九條第一款(一)至(五)項)行政機關應當撤銷該行政許可。但是,如果該許可涉及公共利益或者相對人的個人利益而未能撤銷,那麼行政機關應當對利害關係人所遭受的損害程度予以相應補償。
4.訴訟。由於《行政許可法》從法律上明確了利害關係人的法律地位,因而當行政機關存在違法行政許可行為事實,作為利害關係人有權向人民法院提起行政訴訟以維護自身的權益。
5.賠償。當行政機關違法實施行政許可,給利害關係人的合法權益造成損害的,應當依照《國家賠償法》的規定給予賠償。

5保護機制

中國的《行政許可法》在制定、頒布之時有很多頗具特色的地方,近來,很多學者視告知、聽證制度為《行政許可法》的核心制度,同時也指出:告知、聽證制度尚不完善,保障聽證制度的落實還需要進一步努力,所謂保障與落實是指:告知、聽證制度不僅應當具備其應有的形式,更應當承載一定的內在價值,如此才能被稱為正當的行政許可制度。
對於正當的行政程序判斷標準問題,爭論久矣,功利主義分析法學派的先驅邊沁以「增進最大多數人的最大幸福」作為「衡量法律的好壞」的標準。這種模式認為:程序的正當性在於結果的有效性,「只要結果好,過程也就是好的,過程的意義在於結果之中」,之後的德沃金對此觀點有所修正,但仍是強調工具性重於其內在正義。這種絕對工具主義觀過分強調了程序立法的形式,而沒能體現對公民權利保護的內在價值,這種思想指導下的程序存在著大量的不正當程序。經濟分析法學的代表波斯納及20世紀七十年代的美國聯邦最高法院將經濟效益作為衡量程序正當性的標準,以各方利益之間的量化比較結果作為判斷標準,表面上看,它讓程序的正當性變得明確宜於操作,但它所欠缺的仍是正當性往往無法用算式計算。
美國法學家羅伯特.薩斯於1974年首次提出了法律程序的獨立價值標準,貝勒斯、馬修相繼進行了深入地分析與論證,以美國憲法上的「正當法律程序」的內涵為基礎,提出正當的法律程序應當是具有正義性的,而正義性就是通過「平等、可預測性、透明性、參與」的程序「使人的尊嚴獲得維護」,這種程序本位主義觀徹底地堅持和論證了程序正義的獨立性,賦予程序內在價值以全新的意義。但這種理論的缺陷在於將重實體、輕程序的錯誤推向另一個極端,極易讓程序變成繁文縟節而走上形式主義道路,它既可能讓當事人的權利受到限制,也有可能讓公共利益得不到維護。
程序對於任何一種價值的捨棄,都必須有足夠充分的正當理由予以說明,並進而提出,以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來保障程序的正義性,所謂基本程序是指面對瞬息萬變的社會生活,在程序保障與個案需求之間設立一些最低的標準進行調和,這種最低標準是確保程序正義實現的必要條件。這種最低限度的基本程序,就是我們熟知的自然正義、正當法律程序,對於「最低限度」的認識,學界的分歧也還是有的,二大法系的學者們都對最低限度的要素進行了深入的分析,「三要素說」、「四要素說」、「五要素說」、「六要素說」都表明了「最低限度」的核心是告知、陳述、說明理由,至於在此過程中產生的異議及其解決機制,應當屬於後行政程序中的權利救濟問題。
《行政許可法》將告知、陳述做為行政機關的義務、公民的權利進行了原則性規定,但對其適用範圍及其保障的程度(如是否應說明理由、異議產生的制約)未進一步規定,造成實踐中行政機關的自由裁量餘地過大,而過於自由的裁量往往造成權利保護的缺失、行政權力的恣意行使。如城市規劃行政許可中,公民申請建房許可時,相鄰關係人應否被告知?可否提出異議?對提出的異議行政機關應否給予說明?這就關係到建房能否被視為涉及申請人與他人間重大利益關係,實踐中,建設規劃部門往往不願進行如此歸類而給自己帶來過多的麻煩。如國有土地使用權出讓許可中,非競爭人(原使用權人)可否提出異議?實踐中,掛牌出讓公告應當可以解決被告知問題,但原使用權人及其職工(享有劃撥土地使用權的單位職工)提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對待,不能當然的啟動告知聽證程序,不能產生阻卻行政許可進程的法律效果。
正當法律程序所承載的價值理念,推動了西方憲政的發展,成為一條憲法基本原則為世界各國普遍採納。但這一理念在中國仍停留在理論的層面,並未成為明確的法律原則出現在成文法中,《行政許可法》所設定的告知、陳述制度隱約中折射出正當法律程序的光芒,但仍有一步之遙,這一步就是本文所關注的、有待進一步確立的「最低限度」。願我們在立法實踐、行政實踐乃致司法實踐中形成良性互動,在正當法律程序的指引下構建起具有中國特色的正當行政許可制度。

6保護範圍

作為一部較好體現民主意識的法律,《行政許可法》確立了一些重要的制度和規則,其中告知、聽證制度成為一項核心制度,它彰顯了公民在行政法律關係中的主體地位,在這些制度和規則中,特別值得關注是對利害關係人的權利保護制度。《行政許可法》第三十六條、第四十七條規定「行政許可事項直接關係他人重大利益的,應當告知該利害關係人。」、「行政許可直接涉及申請人與他人間重大利益關係的,利害關係人享有聽證的權利」。這裡的利害關係通常表現為相鄰權、競爭權、環境權。在行政許可的過程中,對非行政相對人所主張的相鄰權、競爭權、環境權的保護機制,一般有兩種,一是行政機關主動考慮相關因素后,理性的作出決定,另外就是為行政機關設定一定的義務,用義務來保障權利的實現。第一種機制存在的前提是行政機關及其工作人員具有高度的理性,能自覺地、主動地避免錯誤的發生,但社會常識告訴我們,這隻能是美好的願望。而第二種機制則是理性社會的通常手段,以可能出現錯誤為前提,為行政機關設定義務的機制,而告知、聽證制度就是為行政機關設定預防性機制。
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