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反壟斷政策,眾所周知,市場經濟是競爭性經濟,競爭構成了市 場經濟的基本特徵。事實上,壟斷與競爭一樣,是內 生於經濟運行過程中的一種客觀現象,只要條件具備它就必然不以人 的意志為轉移地存在於我們的現實經濟生活中,給我們帶來有利或不 利的影響。

1 反壟斷政策 -反壟斷政策措施

  反壟斷政策措施主要是從干預市場結構和干預企業行為兩方面來進行的。

  1. 政府干預市場結構的措施

  由於導致市場壟斷的最主要因素是賣方集中度,產品差別化和進入障礙。因此,政府干預市場結構,抑制壟斷弊病的相應措施是:

  1) 降低買方集中度或制止集中度上升

  2) 降低進入障礙或制止其上升

  3) 降低產品差別化程度

  2. 政府干預企業行為的措施

  在國外,抑制壟斷更常用的手段是干預市場行為。政府干預企業行為的內容包括:干預企業定價方式;干預企業非價格競爭的程度;反對壓制競爭對手的行為等。具體地說,其措施包括:

  1)禁止妨礙正常交易的契約與合謀

  2)禁止對不同銷售對象實行價格歧視

  3)禁止簽訂排他性交易協議

  4)禁止採取降價傾銷的辦法爭奪市場,壓制競爭對手

  5)禁止採取不公正的競爭方法以及欺詐性行為來壟斷市場

  6)禁止企圖壟斷的聯合

2 反壟斷政策 -反壟斷政策示例

  美國的反托拉斯法律體系

  美國是世界上最早制訂反托拉斯法(即反壟斷法)的國家之一,其反托拉斯法律體系主要由成文法、判例,以及主管部門(司法部的反托拉斯局和聯邦貿易委員會)所發布的各種政策指南構成。其成文法主要有1890年制訂的《謝爾曼法》和1914年制訂的《克萊頓法》、《聯邦貿易委員會法》。《謝爾曼法》共8條,無專門闡釋其立法目的的條款,其主要條款只有兩條:即第1條禁止的是合謀損害競爭的行為,第2條禁止的是壟斷企業濫用其市場優勢地位損害競爭的行為。該法同時授予司法部在反托拉斯領域行使行政權,法院行使司法審判權。《克萊頓法》的主要條款有3條,即第2條禁止價格歧視,第3條禁止排他性交易和搭售的規定,以及第7條關於控制企業合併和設立合營企業的規定。《聯邦貿易委員會法》的主要條款有兩條,即第5條禁止不正當的競爭行為,第12條禁止虛假廣告。該法還專門設立了聯邦貿易委員會這個獨立於政府的反托拉斯執法機構。

  美國是普通法系國家,法院的判例在其反托拉斯法律體系中佔有重要的地位。首先,由於成文法的規定過於原則和簡潔,因此,法院必須結合具體案件對成文法的有關條款進行解釋。如《謝爾曼法》的第1條在實踐中根本無法執行,因為任何契約都具有限制當事人或第三人從事交易的效果。因此,如果「嚴格執法」,勢必禁止一切商業交易活動。為此,法院在審判實踐中,創造出「本身違法原則」和「合理原則」來區別具體的合謀或協商行為是否違法。其次,法院對被訴者的行為是否違法具有最終認定權。即使是司法部與被指控者進行和解所達成的「協議判決」也必須得到法院批准,由法院發布「同意令」才能終止訴訟程序。由於法院的特殊地位,其判決對政府的反托拉斯政策的制訂和實施有重大的影響。

  除了成文法和判例外,反托拉斯當局還發布了一系列的政策指南。 如司法部和聯邦貿易委員會分別於1992年、1995年、2000年聯合發布了《橫向合併指南》、《知識產權轉讓反托拉斯指南》、《國際經營中反托拉斯執行指南》,《競爭者之間合謀的反托拉斯指南》等。這些指南雖不具有法律效力,對法院的審批活動也不具有約束力,同時「不能排除反托拉斯執法中的判決和自由裁量權」,但卻充分表明了政府的政策取向,對企業的實際經營活動有重要的指導意義。

  美國的反托拉斯法律對世界各國的反壟斷立法產生了重大影響,其所確定的反壟斷法所規範的3類行為——合謀損害競爭的行為、壟斷企業利用優勢力量損害競爭的行為,以及企業合併(兼并)行為,已為各國和國際組織反壟斷立法所採納。

  百年來美國反托拉斯政策的演變

  在百餘年的反托拉斯進程中,美國社會已基本形成這樣的共識,即認為政府應當依其職權、採取措施來防止壟斷帶來的效率損失。因為無論何種原因所產生的壟斷者都可能利用其優越的市場地位,實施限制產量、抬高價格、設置進入壁壘等反競爭行為來獲取壟斷利潤,從而阻礙經濟效率的提高與創新,損害消費者福利。

  作為政府的一項重要的微觀經濟政策,反托拉斯政策不是一成不變的,其制定和實施受到很多因素的影響,如:(1)國內、國際經濟環境的變化。(2)執政黨的執政理念。美國的共和、民主兩黨對政府在社會經濟政策中扮演的角色持迥然不同的立場。持保守主義政治哲學的共和黨主張「小政府」,強調市場力量和自由競爭,反對擴大政府權力,反對政府對經濟干預;持自由主義政治哲學的民主黨則主張「大政府」,強調運用政府權力來消除各種社會經濟問題。因此,不同黨派的總統上台執政必然在一定程度上影響國家的經濟政策。(3)關於壟斷和競爭的經濟學理論。在本質上,反托拉斯政策調整的是經濟現象,反托拉斯法體現的是經濟學和法律的交叉。因此,當與市場競爭相關的經濟學理論有新的發展時,反托拉斯政策也會出現一定的轉變。尤其是二戰後,隨著產業組織理論體系的形成,其兩大流派——哈佛學派和芝加哥學派曾先後成為美國反托拉斯經濟分析的主流經濟學,美國的反托拉斯政策也隨之經歷了嚴厲和自由放任兩個截然相反的階段;而上世紀90年代以來,在以博弈論和信息經濟學為基礎的新產業組織理論的影響下,政府的反托拉斯政策偏向於積極。

  從總體上看,自1890年以來,美國的反托拉斯政策經歷了以下幾個演變期:

  1.1890~1914年:反托拉斯政策的「寬鬆期」。在此期間的5位總統中,有4位是共和黨人。政府執行的是消極、自由放任的政策,對經濟活動放手不管,任由卡特爾、辛迪加、托拉斯等各種壟斷自由發展。在1887~1903年間,美國還出現了大規模的企業兼并浪潮。

  2.1915~1936年:反托拉斯政策的「休眠期」。一戰爆發后,美國參戰並全面啟動了戰時經濟管制計劃,聯邦政府停止了所有的反托拉斯活動。一戰結束后,政府的反托拉斯活動並未得到有效的恢復。從1915年到1930年中期,不但政府對反托拉斯執法不積極,法院也對企業界相當寬容。1922~1929年間,政府幾乎沒有實施什麼反托拉斯執法活動。1920~1930年期間,美國還出現了第二次企業兼并浪潮。1933年上台的民主黨的羅斯福總統推行「新政」政策,頒布了《國家工業復興法》,宣布暫停實施反托拉斯法。

  3.1936~1972年:反托拉斯政策的嚴厲期。從1936年至二戰前,「新政」並未取得顯著的成效。羅斯福政府認為復甦經濟的關鍵是競爭,因此轉變立場並實施了積極的反托拉斯政策。索卡尼—旺科姆石油公司、美國鋁業公司、美國煙草公司等一些大企業因其市場份額過大而被政府起訴,並被判決敗訴。二戰中後期美國參戰後,政府基本暫停了反托拉斯活動。二戰後,一方面是強調政治和經濟權力分散化的「民粹主義」在美國盛行起來;另一方面,從上世紀50年代起,現代產業組織理論開始形成,哈佛學派所建立的市場結構、市場行為和市場績效理論,即「結構—行為—績效」模式(SCP三段論式)對反托拉斯政策產生了重大影響。該學派提出的實施嚴厲的反托拉斯政策的觀點得到立法和行政當局的認同。政府的執法行為非常嚴厲,尤其是在煉鋁、屠宰、捲煙和石油等行業。據統計,20世紀60年代的反托拉斯案件比前10年增加了兩倍,而且原告反托拉斯局的勝訴率相當高。該時期也被稱為反托拉斯的「黃金時期」。

  4.1973~1991年:反托拉斯政策的「效率主義時代」。在該時期,產業組織理論中新興的芝加哥學派的理論得到了政府採納。該學派主張政府盡量減少對市場的干預,應當以對經濟效率是否有促進作用來認定企業的行為是否違反了反托拉斯法,產業集中、合併、協議限制等這些在五六十年代被嚴格限制的商業活動都應以效率來重新評價。為此,政府主要以效率原則來制定政策,如1982年的《合併指南》。同時,政府大大減少了執法活動,執法的對象也主要限於核心的卡特爾行為,以及直接競爭者之間一些規模較大的合併和聯營等,針對壟斷行為所展開的執法活動則幾乎完全停止。里根和老布希時期的反托拉斯局和聯邦貿易委員會也因此被喻為是個「擺設」。

  5.1992~至今:反托拉斯政策的「適度激進」期。上世紀90年代以來,冷戰結束,經濟全球化進程進一步加速,統一的全球市場逐步形成,信息技術產業得到高速發展,跨國限制競爭的問題也不斷出現。為此,90年代的民主黨柯林頓政府實施了「適度激進」的反托拉斯政策。在政策取向上,政府更加註意維護公平和保護消費者的利益,重視「創新競爭」和知識產權的作用;在對外政策上,政府一方面鼓勵本國企業合併,另一方面則擴大反托拉斯法的域外效力,積極打擊國際卡特爾。2001年小布希就任新一屆總統后, 也基本繼承了這些政策。

  啟示

  通過上述介紹和分析,我們可以得出有益的啟示:首先,中國有必要制定一部反壟斷法。因為中國正在完善社會主義市場經濟體制,而制定反壟斷法則是市場經濟的客觀要求。其次,要更加重視反壟斷政策的功能和作用。反壟斷法的基本內容很簡單,但反壟斷政策卻是豐富多彩的,它必須根據經濟環境等因素適時進行調整。第三,對反壟斷法要有正確的定位。該法的價值目標是單一的,即通過保護有效競爭來促進經濟效率和消費者福利。我們不應當賦予反壟斷法以解決分配正義和促進政治民主等任務,不能指望該法能解決經濟活動所產生的各種社會問題。第四,針對經濟全球化的時代特點,要積極吸收一些有益的制度,如反壟斷法的域外效力制度。最後,在制定和實施反壟斷法時不宜完全照搬國外的一些制度和經驗,必須充分考慮中國的國情和經濟環境。同時要加快對政府管制的改革,理順政府與市場的關係,逐步消除「行政壟斷」和各種形式的「保護主義」,進一步優化經濟運行環境。

3 反壟斷政策 -反壟斷政策國際化

  1. 20世紀90年代以來企業壟斷行為日益國際化

  20世紀後期以來,隨著經濟全球化和各國市場對外開放的不斷發展,企業經營活動不斷跨越國界,跨國經濟活動的規模越來越大,企業的市場範圍不再限於本國或本地區的地域範圍,而是擴展到本國或本地區之外的多個國家或者地區。各國企業之間的競爭變得越來越激烈,由於壟斷的有利可圖,許多國家尤其是經濟發達國家的企業不斷運用各種壟斷手段在國際市場上建立和擴大壟斷,國際市場上的壟斷愈演愈烈。主要表現在以下幾個方面:

  一是國際卡特爾活動越來越猖獗。經濟合作與發展組織(OECD)2000年的一份報告指出,雖然無法精確計算國際卡特爾組織給全球經濟帶來的損失,但是可以肯定近年國際卡特爾活動的危害較以往更嚴重①。OECD2002年的一份報告稱,保守估計,卡特爾活動每年導致的損失數以十億美元計②。伊維內特(Simon J. Evenett )等人在其研撰的一份報告中說,在20世紀90年代,被美國和歐共體反壟斷機構入罪的固定價格或分割市場的卡特爾波及全世界30多個國家,涉足化學、金屬、交通、服務等各大行業,許多著名跨國企業牽涉其中,其中多數卡特爾存活時間為數年甚至更長③。

  二是以壟斷國際市場為目的的跨國併購頻繁。20世紀90年代全球掀起了新一輪併購高潮,到1999年全球併購活動達到一個巔峰,併購總金額超過3.4萬億美元,其中包括不少併購金額巨大的個案,範圍涉及金融、電訊、航空、汽車製造等各主要產業④。這種跨國併購不僅大大加強了跨國壟斷企業的壟斷實力,鞏固和擴大了這些企業在本國或本地區市場的壟斷地位,而且大大加強了這些跨國壟斷企業壟斷國際市場的能力和行動,鞏固和擴大了這些企業在國際市場的壟斷地位。

  三是跨國壟斷企業在國際市場上,尤其是在新興市場上濫用市場勢力行為日益加劇。比如著名的微軟公司,就採取各種手段維護和擴大其在個人電腦操作系統市場上的壟斷地位,並且企圖壟斷瀏覽器市場和將其瀏覽器與操作系統捆綁⑤,雖然其遭到美國、日本、歐盟等國或地區反壟斷機構的指控,但其依然濫用其在個人電腦操作系統市場上的市場勢力繼續維護和擴大其壟斷地位,特別是在新興市場上,幾乎不受任何限制地濫用其在個人電腦操作系統市場上的市場勢力排斥競爭者。

  國際市場上愈演愈烈的壟斷對全球經濟發展和全球福利造成了嚴重的損害,特別是對發展中國家經濟發展構成了嚴重的障礙,因此各國政府不得不將反壟斷的範圍由國內市場擴展到國際市

  場,不得不將反壟斷的對象由國內企業擴展到國外企業。

  2. 各國反壟斷政策間存在差異和衝突

  目前,世界上約有近百個國家制定了各種形式的反壟斷政策,但是由於經濟發展水平、文化背景、價值取向等不同,各國反壟斷政策之間存在重大差異。

  一是立法進程上的差異。反壟斷政策對於市場經濟的正常運行有著重要意義,因此,大多數市場經濟發達經濟體大部分都在20世紀50年代前後相繼制定了反壟斷法。如美國最早於1890年頒布了第一部反托拉斯法——《謝爾曼法》,日本於1947年制定了《禁止壟斷法》,歐盟在1957年成立時即形成了其競爭法體系。經過多年的實踐和不斷修改,到現在它們的反壟斷政策體系已經發展得較為完善和成熟。而一些轉型國家和發展中國家直到20世紀90年代前後才開始制定各自的反壟斷法,如俄羅斯1990年才頒布第一部反壟斷法《競爭法和限制商品市場的壟斷活動法》,哥斯大黎加、巴拿馬等拉丁美洲國家也到20世紀90年代才引入了反壟斷法。另外,大部分發展中國家和欠發達國家至今還沒有制定反壟斷法。可見,各國在反壟斷立法進程上存在巨大差異,而這種差異直接導致各國反壟斷政策及執行上的不協調。

  二是反壟斷政策目標的衝突。一國反壟斷政策在發展演進的不同階段,政策目標可能存在差異,而各國反壟斷政策不僅發展階段不同,而且在理論背景、基本理念、價值取向等各方面均有所不同,因此,導致彼此間政策目標存在衝突。如美國和歐盟雖然都強調競爭本身是競爭政策的側重點,但是美國反托拉斯法偏向於將競爭作為終極目標,政策目標在於促進和保護競爭,提高消費者福利。歐盟則認為競爭只是通向最終目標的手段,而不是終極目標,競爭政策的目標是防止競爭被扭曲,是促進歐盟成員經濟一體化,甚至將競爭政策視為產業和經濟政策工具,應用領域更廣泛。加拿大競爭法不以促進競爭為最終目標,旨在創立一個使潛在競爭利益最大化的法律環境,競爭法有超越競爭的灰色目標。而發展中國家出於發展本國經濟和提高本國企業國際競爭力的需要,往往通過競爭政策的豁免來允許某些限制競爭行為的存在,這在某種程度上說與產業政策的目標有所重合。

  三是反壟斷政策管制規則上的差異。反壟斷政策管制規則上的差異主要表現在三個方面:(1)各國反壟斷政策管制的實體規則之間存在差異,即對於同一限制競爭行為各不同反壟斷機構可能做出不同的判斷,從而引發矛盾與衝突。這主要體現在對濫用市場主導地位和企業合併的管制規則上,如美國反托拉斯法認為企業獲得優勢地位本身並不違法,因為這是競爭應有的結果;而歐盟則認為具有市場主導地位的企業應該承擔特殊的責任。(2)反壟斷程序存在差異。如美國要求企業合併前要接受司法部或聯邦貿易委員會的考察,即採用的是事先預防機制,而有些國家採用的是事後救濟機制,即對合併后形成優勢地位的企業濫用市場勢力進行管制。(3)反壟斷懲罰機制存在差異。如美國反托拉斯法不僅將卡特爾視為嚴重犯罪,而且對限制競爭行為責任個人進行懲罰,而大多數其他國家只規定對違法企業進行制裁。這說明,即使是已經有了比較完善的反壟斷政策體系的國家和地區,由於存在反壟斷政策管制具體規則上的差異,也會導致各不同國家或地區反壟斷機構對同一限制競爭行為是否違法的認定的衝突,從而造成各國或地區反壟斷政策的不協調。

  反壟斷政策的差異難以避免地會帶來福利損失。主要表現在:

  一是導致壟斷的地域差異。由於各國反壟斷政策不同,對於同一行為的管制鬆緊不一致,這可能導致有些跨國公司從法律選擇的角度而非經濟效率角度來考慮其投資策略。某一行為如果在A國反壟斷政策管制範圍以內,但在B國是合法的,跨國公司在選擇投資地時就會迴避A國,而選擇在B國進行投資,這樣導致的結果會是A國競爭性程度高,而B國壟斷程度高,如果B國本國企業不具有競爭能力,就會形成本國市場被外國企業壟斷的結果,從而損害B國相關產業的發展。

  二是多套平行的反壟斷政策增加了企業的成本負擔。由於各國反壟斷法的差異,跨國經濟行為就要接受多套平行的反壟斷政策的管制,因此,就要付出更多成本。例如,一項跨國併購可能涉及多個國家,而每個國家的審核標準、審批程序都不同,企業就需要準備多套材料、等待更長的時間,導致併購成本增加,一旦併購完成,企業壟斷了市場,企業就會將這些成本轉移給消費者。

  三是反壟斷政策的差異造成效率損失。由於各國反壟斷法的差異,各國反壟斷法對本國利益的保護,許多合理的跨國經濟活動會受到反壟斷法的限制,合理的跨國併購活動會受到限制,由此導致資源配置效率的下降,從而損害全球福利的提升。

  3. 單個國家或地區的反壟斷政策應對國際壟斷行為的缺陷

  一是任何國家或地區制定的反壟斷政策都不具有國際權威性。雖然已經有一批國家或者地區制定了反壟斷法,以反壟斷法為核心,形成了系統的反壟斷政策,但是,至今沒有具有國際權威的全球統一的反壟斷法,各國或地區基本上是各行其是。雖然一些國家或者地區運用自己制定的反壟斷政策實施反壟斷行動,但是這些行動並不會被其他國家或地區認同。這構成了國別或者區域反壟斷政策治理國際壟斷的根本性的制度缺陷。

  二是單個國家或者地區的單獨的反壟斷行動的能力受到根本限制。由於資源約束和管轄權問題,各國反壟斷機構更常治理的是國內存在的限制競爭的行為,面對跨國限制競爭行為,單個國家或地區的反壟斷機構常常顯得心有餘而力不足。比如,國際卡特爾活動通常非常隱蔽,其犯罪證據往往分散在許多不同國家或地區,在缺乏他國政府配合的情況下,即使是反壟斷經驗和能力都具有絕對優勢的市場經濟發達國家要對其進行調查取證也是非常困難的,既費時費力,更費財,而對於經驗不足、資源缺乏的發展中國家來說更不可能完成取證工作。因此,單個國家或地區反壟斷機構要麼難以發現違法壟斷行為,要麼發現了也難以證明其行為的違法性,即使能夠證明行為違法,要對境外違法者進行處置、對在境內沒有資產的外國公司進行制裁極其困難。

  三是單個國家或地區的單獨的反壟斷行動可能會導致國家間或地區間的衝突。(1)國內反壟斷法域外適用引發的衝突。原則上,一國或地區的反壟斷政策只能對本國境內發生的限制競爭行為發生作用,而事實上,由於缺乏針對跨國限制競爭行為的管制體系,各國或地區反壟斷機構大多沿用美國「效果原則」的傳統⑦,將國內反壟斷政策的效力擴展至域外反競爭行為,這種治外法權不可避免地會帶來國際衝突。原因在於:第一,目前並不是所有國家都承認效果原則的合法性,而不承認效果原則的國家可能會直接抵制其他國家對其企業限制競爭行為的制裁,或者通過其他方式進行報復,比如以反傾銷名義徵收高關稅等。第二,因跨國限制競爭行為涉及多個國家,依據效果原則這些國家都對其具有管轄權,就不可避免地出現管轄權重疊,由此導致管轄權的衝突。第三,一國的治外法權與本國的經濟勢力及在世界經濟中的地位密切相關,通常經濟發達國家具有更強的治外法權,也就是說在效果原則同等適用的情況下,實際上發達國家較發展中國家管轄能力更強。結果是,在實際執法中,發達國家有能力對影響其利益的發展中國家企業限制競爭行為進行制裁,但發展中國家鮮有能力採取對等行為。因此,國內反壟斷法的域外適用會導致發達國家和發展中國家之間的衝突。第四,各國治理國際壟斷行為的出發點是維護本國利益,很容易出現忽視其政策對其他國家經濟利益的影響,甚至還可能出現犧牲他國利益來提升本國福利的現象。在這種策略指引下,當受益國的獲益小於受損國的失益時會導致全球福利損失。而且,即使受益國的獲益大於受損國的失益,作為獨立經濟體的任何國家都不會甘心他國利益提升以本國福利損失為代價,這也必將導致國與國之間的利益衝突。(2)單個國家或地區反壟斷政策與國際貿易政策導向的衝突。在經濟一體化過程中,各國和國際組織努力尋求貿易領域的自由化和透明化。隨著各種關稅、非關稅貿易壁壘的降低,傳統的貿易保護手段越來越遭受他國抵制。於是,在激烈的國際競爭中,為了最大限度尋求本國利益,反壟斷政策成為許多國家堂而皇之的貿易保護工具,成為設置各種隱性壁壘的重要手段,其中最明顯的表現就是以公平競爭為幌子對國外產品的進口實施反傾銷,導致的結果是反壟斷政策所體現的貿易保護與WTO堅持的國際貿易政策的自由化導向相衝突。(3)單個國家或地區反壟斷政策與他國產業政策的衝突。出於發展本國經濟的需要,許多國家都在產業政策的指導下直接或間接支持某些產業的發展,這本身即可能構成反壟斷政策針對的國家壟斷行為;政府可能明確豁免或默許某些企業的限制競爭行為;對於某些產業,可能以國家產業政策的名義對外國企業參與併購規定禁止或給予特別限制;等等。由此就難以避免地導致反壟斷政策與他國產業政策的衝突,嚴重的會引發政治衝突。

  總的來看,國際市場的壟斷日益加劇,給全球經濟發展造成的危害越來越大,由於缺乏國際性的統一的反壟斷政策,各國或地區制定的反壟斷政策存在著諸多差異和衝突,任何國家或地區單獨推行以其本國或地區制定的反壟斷法為依據的反壟斷政策都必然面臨根本的限制,帶來諸多衝突。因此,要在全球範圍內有效地推行反壟斷政策,就必須進行國際協調。

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