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國家是國際關係中最重要的行為者,其構成要素為人民、領土、主權政府及對外交涉之能力。人口是基本要件,但人口的多寡將影響到國家能力,而人民的品質也是影響國力之要素。領土是國家行使主權的範圍,在領土範圍內,國家制定並執行法律,並向人民徵稅。
「國家行為」一詞在行政法學意義上到目前為止並無一個統一、確切的含義,中國也有學者稱其為「統治行為」、「政府行為」。在國外其被解釋為「與國家的重要政策有聯繫的行為」,「關係到國家存亡及國家統治之根本的、具有高度政治性的、國家最高機關(國會、內閣等)的行為」等。這都說明了國家行為具有的特殊性質。     
對國家行為可以有對外、對內兩種意義的理解:     
對外意義          對外意義或稱對外國家行為,指經憲法和法律授權的專門國家機關,在國際事務中,代表整個國家行使國際法上的權利和履行國際法上的義務的行為。這種國家行為是以國際法意義上的主權國家作為法律實體,其應該是國際法上的概念,是用於處理國家間關係的對外國家行為。對外國家行為與具體行政行為的主要區別在於:(1)對外國家行為的主體是整體意義的國家,通常是以中華人民共和國的名義實施。而具體行政行為的主體只能是某行政機關,不以整個國家的名義實施。(2)對外國家行為的對象是另一方國家、國際組織等國際法主體,所涉及的都直接是國際關係事項。具體行政行為的對象則是特定的公民、法人或者其他組織,所涉及的只是一國領域內具體行政管理事務。(3)由於對外國家行為的國際性和重大性,其行為依據都具有特殊性,一般是以國家憲法、某些專項法律以及規範國際關係的國際慣例、國際條約等為行為依據。而具體行政行為是針對特定公民、法人或者其他組織並處理國內常規行政事項的,它通常都是國內法中次於憲法的各種行政法律、行政法規、地方性法規乃至行政規章作為其直接依據。     
對外國家行為主要包括國防、外交兩大類。國防是為保衛國家安全、領土完整和全民族利益而抵禦外來侵略、顛覆所進行的活動。如進行軍事演習、調集軍隊、實施戰爭動員令、宣戰,等等。外交是為實現國家的對外政策而進行的國家間的交往活動。如國家間的建交、斷交、宣戰、媾合、簽訂國際條約和協定、國家間的對等措施,等等。     
對內意義  
對內意義也可稱對內國家行為,是指經憲法和法律授權的有關國家機關,在對國內全局性、重大性的國家事務中,代表整個國家對內實施的統治行為。這種國家行為是以公共權力意義上的國家作為法律實體,是用於處理國家與公民、法人或者其他組織間重大關係的對內國家行為。對內國家行為與具體行政行為的主要區別在於:(1)對內國家行為從本質講,是代表整體國家而不是僅代表某一行政機關的行為,它體現著國家的統一性和整體性。因此,行為主體在身份和名義上是代表整體意義的國家還是某個單一的行政機關是它們的區別之一。(2)對內國家行為具有全局性、危急性特點,在行為內容上所處理的是直接關係國家全局,關係國家和全民族整體利益,直接涉及國家統一、領土完整、政權存亡、最基本政局能否穩定的危急問題。而具體行政行為所處理的通常都是日常一般性的行政管理事項,不具有涉及國家整體利益的危急性。(3)對內國家行為具有政治性特點,這裡所稱的政治性是指國家要即時根據國際、國內政治、社會形勢而實施,通常表現為是針對突發性政治、社會狀況採取的緊急措施,往往不同於法律、法規的一般規定。對於這類問題,僅針對日常行政事務的具體行政行為往往是無法處置的。     
對內統治的國家行為主要包括:為保衛國家政權生存,控制政局,防止國家、民族分裂、抗救巨大自然災害等而採取的總動員、宣布戒嚴以及其他緊急性措施等。     國防、外交等國家行為不能被提起行政訴訟,這一般是各國行政訴訟制度的通例。中國行政訴訟法將其排除在行政訴訟的受案範圍之外,其主要原因在於:(1)國家行為不是具體行政行為,即它不是行政機關以自己的名義對單個、特定對象實施的行政管理行為,而是憲法、法律授權的特定主體,代表整個國家,以國家的名義實施的行為。(2)由於是以國家的名義實施,因而是體現國家主權的行為,其權力具有國家的整體性和統一性,因而不屬於人民法院的司法審查範圍。(3)國防、外交等國家行為關係到國家和民族的整體利益,即使這種行為會影響某些公民、法人或者其他組織的利益,但在此種情況下,公民、法人或者其他組織的個別利益要服從國家的整體利益。
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