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國庫集中收付

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1簡介

即所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理,收入直接繳入國庫或財政專戶,支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。資金清算採取國庫單一賬戶通過銀行的零餘額賬戶,與商品和勞務供應商清算方式進行。它的實施有利於規範財政收支行為,加強財政收支管理監督,提高財政資金的使用效率,從制度上防範腐敗現象的發生。

2問題

如今,中國初步建立了比較系統和科學的財政國庫管理制度,該制度的基礎為國庫單一賬戶體系,主要形式為資金繳撥的國庫集中收付。但是國庫集中收付制度改革中尚存在一些問題,急需改革。
1.概念模糊。國庫集中收付作為國庫單一賬戶改革的核心內容,需要嚴格區分公共財政、國庫單一賬戶、國庫集中收付這三個概念。然而,筆者調查發現,部分基層工作者對這三者及三者之間的內在聯繫存在著模糊的認識,甚至認為國庫集中收付就是會計集中核算。這種概念上的模糊導致實踐工作失誤頻頻發生,嚴重阻礙了國庫集中收付制度的建立與完善,阻礙公共財政制度對市場經濟的保駕護航作用。
2.國庫單一賬戶改革執行不到位。筆者調查發現,在預算的執行過程中,資金的安排使用比較分散,表現為各項財政支出由財政內部各業務分管部門和各主管部門等多個機構進行二次分配,資金分散在各主管部門、基層用款單位的銀行賬戶中自行使用。這種資金的分散安排導致了財政支出管理的混亂,其危害表現在:
第一,對財政支出過程無法進行有效的剛性管理,加大了信息不對稱的財政風險。財政對於用款單位使用資金的用途、方式和時間等難以實施事中的監督與控制,財政管理的途徑只能按照各級預算單位上報的資金使用財務報告,來被動地了解預算資金的靜態使用情況,這種信息不對稱加大了財政風險,後果不堪設想。
第二,資金到位不及時,嚴重影響支出進度,產生財政效率損失。按照公共財政理論,財政支出也要重視效率,其中經濟效率和行政效率是決定財政支出效率的關鍵。在實際工作中,由於撥款資金從財政撥出之後需要經過多個環節,即財政部門內部——主管部門第二次分配——轉撥二級會計單位——用款單位——供應商,所以既影響了行政效率也損害了經濟效率,甚至影響到社會經濟建設的效率。
第三,容易出現資金濫用、違反財經法律法規的情況。公共財政制度作為制度經濟學的範疇,用款單位撥款與財政部門用款之間實際上是動態博弈的過程。在這個過程中,用款單位的「自利」傾向會利用財政資金分散安排的弱點來挪用、濫用財政資金,甚至任意揮霍預算外資金,這將嚴重阻礙中國公共財政目標的實現,甚至影響到整個社會的穩定。
3.規範國庫集中支付執行機構的力度較小。筆者調查發現,由於國庫集中支付改革側重於規範和監督預算單位的資金使用,而對於國庫集中支付執行機構的行為的規範力度相對較小,忽視對執行環節的管理,這就出現了「誰來監督執行者」的問題。這種監督的弱化會導致執行環節的權力膨脹,濫用職權與用款單位「合謀」,由原來的財政、執行部門、用款單位之間的三方博弈演變為財政、執行部門和用款單位之間的兩方博弈,財政佔優的概率大大降低,從而加大了財政風險。
4.橫向信息管理系統的建設滯后。筆者調查發現,財政、稅務、國庫之間橫向聯網的管理信息系統建設滯后。建立完整的基於現代化電子網路的橫向信息管理系統,能夠有利於加強財政監管,提高資金使用效益,為實現國庫單一賬戶體系的目標提供先進的技術保證。儘管現代化的銀行支付系統和國庫操作系統已經初步建立並投入使用,但是財政、稅務與銀行(國庫)三者之間的橫向聯網的管理信息系統建設比較滯后,導致現代國庫管理制度的高效運作缺乏基礎條件,嚴重影響了財政的監督作用,降低了財政政策的實施效率。

3對策

中國作為新興市場經濟國家,公共財政制度的建設必須按照中國的國情,借鑒國際上的成功經驗。世界上絕大多數市場經濟國家實施了單一賬戶制度,財政部門在中央銀行或商業銀行開設國庫單一賬戶,財政資金不得在國庫單一賬戶體系外運行,而且財政資金收入收繳和支出方式運作規範,設立專門的國庫現金管理和支付執行機構。為了改革中國國庫集中收付制度,筆者針對前文提出的問題提出如下對策。
1.加快法制建設,建立有效的制度保障。形成完整的制度體系,科學編製財政使用計劃,明確財政授權支付的範圍,提高財政資金直接支付的比重。明確財政部門、人民銀行、代理銀行以及預算單位的職責,協調它們之間的利益關係,降低財政資金的運行風險,減少財政資金的運行成本,提高國庫收付制度運行的效率。
2.通過部門的配合來加大改革力度。國庫單一賬戶改革必須加強多部門的合作,產生協同效應。部門預算、政府採購的改革必須與國庫單一賬戶的改革同步進行,避免改革滯后所導致的問題。同時要按照公共財政的要求,按照中國特色市場經濟的規律來科學界定財政職能的範圍,進一步規範政府的職能,把國庫單一賬戶改革不斷深化。
3.加快單位部門預算編製的進程。部門預算和國庫集中收付制度改革兩者均為財政支出管理改革的重要內容,部門預算是國庫集中收付制度改革的前奏,是單位編製用款計劃的重要依據,單位用款計劃又是國庫集中收付的前提條件,而國庫集中收付又是預算執行的有效手段,它們相互依存、相互制約。因此,加快單位部門預算編製的進程是推進財政國庫集中收付制度改革的必要保證,只有將所有預算單位實行部門預算后,在細化了的單位預算和年初預算到位的情況下,單位用款計劃編製準確,集中支付才能確保單位工作的正常運轉,國庫集中收付制度改革才能得以實現。
4.要進一步完善計算機信息管理系統的建設。必須借鑒世界上的先進經驗來進一步完善中國計算機信息管理系統。在支出方面,可以通過承付款項來核實和簽發支付命令,並辦理支付結算,可以高效率地將財政資金從單一賬戶中直接支付給商品供應商或勞務提供者,同時要充分考慮承付款項的財務風險;在稅收收入方面,可以規定法定納稅人以支票或現金的形式向徵收機關或任何一家銀行繳納稅款,然後再通過銀行全行業電子清算系統直接上划國庫單一賬戶。以上做法可以使財政資金的清算流程嚴謹規範,有效地提高財政資金的使用效率,增加財政的行政效率和經濟效率。
5.處理好監督和服務之間的關係。實行國庫集中支付,使整個資金的運作過程由過去的暗箱操作變為陽光操作,體現了監督的公開性。在實行監督的同時,既在服務上下工夫,要求每個職員遵守職業道德,牢固樹立服務意識,按照愛崗敬業、熟悉法規、依法辦事、客觀公正、搞好服務、保守秘密的標準來嚴格要求自己,正確行使監督權,確保在行使監督時有理有據。同時儘可能地簡化辦事程序,提高辦事效率,以良好的服務贏得各方的支持。因此,在財政國庫管理制度改革的過程中,要不斷加強思想政治學習,增強國庫集中支付人員的責任心和服務意識,依法辦事,嚴把支出關口,努力提高辦事效率和服務水平。
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