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1地方債券

又稱「市政債券」指由地方政府發行的債券,其目的是為了籌集足夠的資金運用於修造公路、開辦學校、醫院等公共事業。地方債券最明顯的好處就是稅收方面的優惠,這是最主要特徵,也是最能吸引投資者的地方。地方債券一般在券面上載明固定的利息率,所以收入穩定,且一般而言地方債券信用都比較高。同政府公債一樣,地方債券的期限也分為長期、中期、短期3種,以便於投資者進行債券到期結構的搭配,確保完全和較高的收益水平。地方債券按照發行的部門及收益水平分為:普通責任債券、收益債券、工業收益債券及有限責任公債等。

2地方債券現狀分析

現狀的剖析:地方政府債務債券化的可行性
地方政府債券,又稱地方債、市政債券,是發達市場經濟國家普遍採用的債務管理方式,它具有雙重創新特性:既是財政管理與債務管理制度的創新,也是金融市場與金融工具的創新。地方政府通過制度創新,逐步完善債務管理方法和債務流轉機制,形成寬口徑的地方財政債務管理制度,有利於規範運作地方政府債務,深化財政管理制度改革。同時,中國金融市場內在的結構缺陷是資本市場相對發達,而貨幣市場不發達;資本市場中,股票市場發展迅猛,而債券市場相對滯后。在發達國家作為重要金融工具的地方債,在國內尚屬空白。因此,地方債務的債券化,是地方政府完善對地方經濟管理與服務職能的必然要求,也是財稅體制改革深化和金融市場發展的客觀趨勢。目前在中國進行地方債的發行與流通試點,既有必要也有可能。 首先,地方政府發債動機強烈,債券的內在品質較高,這是地方債發行的有利條件。地方政府供給地方債的動因主要有二,一是緩解迫在眉睫的債務壓力。通過發行地方債實現行債務「掉期」,不失為一種現實明智的選擇。發達國家的經驗表明,地方債償還的長期性(最長可達20—40年)和靈活的提前贖回能力(Frank J.Fabozzi等1998,p.351),能充分緩解地方債務壓力,有利於地方財政靈活安排與調度財力分配。二是基於降低成本的考慮。較之其他債務壓力緩解方式,地方債務債券化的顯性與隱性成本較低。以地方金融風險的財政化轉移模式(即向中央銀行借款)為例,中央銀行再貸款年利率為3.24%(2002年2月21日調整后),而同期進出口金融債券的發行利率僅為2.11%,中長期國債利率也不到3%。地方債因風險高於國債,其發行利率可能略高於國債,但仍低於再貸款利率。因此,地方債發行成本低於中央銀行借款的資金成本。地方債較高的內在品質,主要源於趨於成熟的稅收擔保條件。 其次,中國發行地方政府債券的市場條件正逐漸具備。日趨市場化的多樣化的國債、金融債和企業債發行制度,以及日漸規範完善的債券交易流通市場,為地方政府債券發行和交易提供了良好的市場環境和制度基礎。經過20餘年的培育和初步發展,中國債券發行渠道不斷拓寬,品種日益增多,除櫃檯和交易所發行外,銀行間市場異軍突起,成為債券發行的主戰場;債券現貨、回購等交易日益活躍,流動性增強。同時,一批熟悉國際慣例和中國國情、實力雄厚、資信良好的債券發行中介機構也迅速崛起。現有債券發行和流通市場的規範拓展,為地方債券發行和交易提供了成功「先例」和較為寬鬆的政策環境。 第三,地方債的市場需求巨大。這種市場需求主要來自金融機構、機構和個人投資者。目前,國內金融機構(尤其是商業銀行)資金充沛,證券投資需求穩步上升。據統計,到2001年底,各商業銀行的存差高達兩萬餘億;證券類資產(主要是國債和金融債)在總資產中的佔比,已由1997年的不到4%,上升至2001年的18%。保險公司在投資渠道偏窄和存款利率降低的不利格局下,也急於為高達2000億元的保險基金尋找證券投資途徑。由於法規限制,也基於穩健經營的需要,銀行、保險公司等金融機構在謀求穩定的高收益證券投資組合中,對債券與基金情有獨鍾。但現有的債券、基金品種和發行規模,遠不能滿足其需要。其他機構投資者與個人投資者也迫切需要新的債券品種,以解決債券投資面狹窄的現狀。

方案的設計:嘗試性的分析

國內地方政府債券的制度設計,可以借鑒國際上的相關經驗。地方政府債券分為一般責任債券和收入債券兩大類型。前者以稅收權與稅收收入為擔保,而後者則主要依靠債務資金項目的收益來支付債務本息,以市政公司債券(也稱「歲入債券」)為典型代表(Frank J.Fabozzi等1998,pp.348—349)。本文的探究,以一般責任債券為主。 (一)地方政府債券的發行 1.發債主體、方式與中介。結合國際慣例和中國國情,國內地方政府債券的發行主體應該限定於省、自治區、直轄市一級政府。省級財政部門制定地方債的發行計劃和預算方案,管理債券資金的周轉和分配,掌握還本付息的總體狀況;省級以下的各級政府不作為發債主體,其債務資金納入省級財政預算進行統一管理。地方債應採取公募發行方式,以體現透明度原則,接受納稅人群體的公開監督。為方便於批量交易和託管,地方債應以記賬式債券為主,以培育機構投資主體,增強市場的穩定性。在一定條件下,可以發行面向個人的憑證式債券。 地方債的發行中介,可由人行各地大區分行組織承銷團,承銷團成員可以全國範圍內符合條件的金融機構,但以商業銀行和證券公司為主比較合適,並由發債主體確定最終承銷商。對發行規模較小的地方債,則可在經人民銀行和證管機關許可后,由地方政府選擇區域性金融中介如地方證券公司、城市商業銀行等承購包銷。 2.發債審批與評級。國內地方債的發行審批工作應由財政部、中國證監會和中國人民銀行三個部門共同管理:證監會制定全國統一的地方債管理辦法,授權各地證管辦進行具體的監督管理;財政部負責債券的發行規模和各地的指標分配,監督各地財政部門對債務資金的管理;中國人民銀行則負責地方債的發行組織工作。鑒於地方政府債券可採用區域化發行,人總行可授權各大區分行進行發行的操作,對於競價發行的地方債,人民銀行還需組織招投標工作,負責招標的全程管理與監督。 同其他債券一樣,地方債也是建立在信用基礎之上,因而存在信用等級差異以及信用風險。國內地方債的評級,可以參照國際成功經驗,從地方政府的地方經濟的發展水平、財政收支水平和結構、地方財政管理和行政效率、地方財政負債水平等五個方面,進行量化分析與定性界定;由證監會依照評級結果,給予審核,批准符合信用等級的地方債發行。 (二)地方債的流通與市場監管 發達、活躍的流通市場是債券發行市場的有利條件之一。要實現地方債有序的流通交易,就必須建立嚴格的債券登記結算管理制度。根據現在的制度規範和已有的市場條件,可以將該類債券納入中央債券統一登記結算管理系統,由中央國債登記結算公司管理。同時,建立、完善地方債的二級託管制度,由信用度高,經營管理規範,債券交易與管理經驗豐富的商業銀行擔當二級託管人,提供地方債的託管服務和債券清算代理業務,為債券流通提供基礎條件。地方債的流通,可以藉助於多種形式的交易方式。目前可以商業銀行的櫃檯交易為主,面向個人與機構,發展櫃檯市場。對資質好、信用等級高的記賬式地方債,應允許其在滬、深證券交易所上市流通,也可在銀行間債券市場進行現券與回購交易。 西方國家對地方債的市場監管,主要從地方債的信息披露制度、市場參與主體行為等方面進行。未來中國地方債的潛在風險,可能主要源於兩個方面:地方政府的風險控制能力較弱,以及地方性債券市場的管理缺陷。後者屬於技術性問題,通過完善信息技術條件、規範發行秩序、增強監管經驗和手段等途徑,比較容易克服;而前者則會在債券發行與清償、債務資金預決算與執行等環節削弱風險自控能力。因此,需要建立財政部對債券資金預決算的管理制度,證管部門和人民銀行對其發行和償付行為的監督制度,以及面向社會公眾和投資者的債券信息披露制度。在地方政府的債券資金預決算管理上,可供考慮的思路如下:首先由地方財政在年度財政預算中安排年度內償債資金,然後由中央財政等部門核定各地債券存量的上限,供地方政府確定年度內債券存量餘額水平,以確定年度內債券規模和債務收入的增量;在財政年度決算時,總結、調整當期債券資金預算的執行情況,在年度財政收支節餘較多時,可將上一年度的財政節餘資金,適當地進入下一年度的債務償還預算。
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