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地方債務可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、國有糧食企業虧損新老掛賬、拖欠企業離退休人員基本養老金等,除了明確的負債外常表現為未支付的應付支出。隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等,在出現金融機構清算等情況時地方政府將承擔資產損失。這些債務缺少有效、統一的監測、管理制度,隱蔽性強,已成為中國地方債務風險的主要出險區。

1風險

所謂地方債務風險是指在種種不確定的因素影響下,地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。地方債務風險是指地方財政在運行過程中,由於各種主、客觀因素,特別是一些不確定性因素的影響,財政的正常支出發生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。地方財政風險具有誘發空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

2風險成因

中國地方債務風險的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調,舉債意願與舉債約束失衡的結果,具有獨特的生成邏輯和發展路徑。
首先,轉軌時期地方政府過於龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是形成地方債務風險最主要、也是最根本的原因。
其次,地方政府強烈的投資衝動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。
再次,公共投資體制不健全、民間資本准入門檻高,使得投資風險不斷向地方政府集中,中央政府的轉移支付政策不到位也對地方債務風險的形成負有一定責任。財力匱乏的區縣一直是典型的「吃飯財政」、「討飯財政」,負債纍纍。

3表現形式

地方財政風險程度如何,一方面取決於致險因素及危害程度,另一方面取決於當地財政的實力,即抵禦風險的能力。由於中國各個地區的經濟發展水平有很大的差別,地方財政風險的程度和抗風險的能力也有所不同。經濟發展相對滯后的省份及地區,地方財政風險的問題就相對比較突出,且風險形式呈多樣化;經濟發展水平比較高的省份及地區,抵禦財政風險的能力相對比較強,風險形式也相對比較集中。從我們調查的情況來看,地方財政風險主要有以下一些表現形式:
地方財政風險
顯性直接債務風險
地方財政的顯性直接債務主要包括國債轉貸而形成的債務、欠發工資而形成的債務、糧食虧損掛賬和鄉鎮財政債務。
(1)國債轉貸資金是從1998年開始實行的,它是由財政部統一發行並轉借給地方,主要用於地方基礎設施建設,其中由地方財政部門直接使用和還款的部分,構成地方財政的顯性直接債務。從我們所調查的地區來看,1998年至2000年國債轉貸收入最少的地區是江西省,為 288884萬元;最多的是上海市,為540655萬元。
(2)欠發工資而形成的債務。欠發行政事業單位職工工資已成為全國的普遍現象。欠發工資對地方政府而言,無疑是顯性直接債務。我們調查中發現,截止到2001年10月,某省80個縣市中有68個縣市本級及1516個鄉鎮不同程度欠工資,欠資額達20億元。
(3)因糧食虧損掛賬而形成的債務。中國糧食價格長期被政府所控制,從1979年以來,為了農民的利益,糧食收購價格不斷提高,同時,考慮到城鎮居民的利益,糧食銷售價格長期基本不變,從而造成糧價倒掛,已成為財政的沉重包袱。到目前為止,糧食企業虧損累積額已達 2400億元(吳敬璉,2001)。各地糧食虧損掛賬金額高低不同,根據人們的調查情況你看,有的省區在1998年5月,新增糧食掛賬就已達到94.1億元,1998年以後仍有未統計的新增掛賬。糧食虧損掛賬最少的也有29億元。雖然上級財政給了調增省級糧食風險基金包干總額、增撥資金、撥付中央儲備糧新陳品質差額補貼等政策,但是,由於部分省掛賬數額巨大,消化起來非常難,這些都對財政的平穩運行造成了隱患。
(4)鄉鎮財政債務。地方財政債務問題,從政府級次上看,多在縣鄉兩級,尤其是鄉鎮級債務問題表現得最為突出。一些鄉鎮由於經濟基礎和財政收支狀況不好,資金調度已沒有迴旋餘地,有的鄉鎮還債存在困難,有的根本無力還債。從我們所調查的情況來看,至2000年末,某省的顯性直接債務為156.6億元,其中三分之二為縣鄉兩級債務。該省鄉鎮債務總額占當年鄉鎮財政收入的79.2%,平均每個鄉鎮債務達188.91萬元。有些市縣的鄉鎮負債面達到100%。另一省某市有114個鄉鎮,平均債務額為高達1050萬元。一些鄉鎮的債務超出本級可用財力的2-3倍。地方財政的債務過高,使得地方政府機構總是在「偏緊」的環境下運行,其後果一方面造成各種收費層出不窮,屢禁不止,另一方面,各種風險也隨之產生。
隱性直接債務風險
隱性直接債務主要是指社會保障資金缺口所形成的債務。這個缺口到底有多大,眾說不一。從我們調查的各省市自治區的情況來看,2001年社保資金缺口達4-30億元左右。資金嚴重不足,再加上歷史陳欠不能足額收繳,這些都將給社保支出帶來較大風險。特別是由於現代企業制度的建立,企業破產、人口老齡化帶來的養老、醫療費用支付的負擔加重等,給社保收支平衡及保持適當的結餘帶來很大的不確定性,將直接造成社會安定方面的隱患,財政勢必因兜底機制而承擔最後的支付和風險。
地方財政風險
3.顯性或有債務風險
這主要是指由政府公開承諾、擔保而形成的債務,其中包括由地方財政部門擔保轉給地方企事業單位使用的國債轉貸資金。如果這些債能按時償還,則不須財政承擔;但如果債務人無法償還,則財政就要負連帶責任,最終成為財政債務。據調查,某省由政府提供擔保的債務占債務總額的14.4%,其中鄉鎮擔保債務占債務總額的11.2%,這意味著擔保債務中的84%將會轉化為政府的現實債務。
4.隱性或有債務風險
這主要是指政府沒有承諾和擔保的債務,但這些債務一旦出現危機,政府從公眾利益的角度考慮,必然會加以干預。政府干預就意味著政府要投入資金,承擔責任。從地方財政來看,這種債務主要體現在國有企業未彌補虧損和對供銷系統及農村合作基金會的援助。

4累積危害

地方債務的累積影響社會經濟的健康發展,嚴重時甚至會導致社會動蕩,發生大規模金融危機。具體分析,地方政府債務累積可能帶來的危害主要有以下幾個方面:
擴大結構性矛盾
地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量,擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低,尤其是機場、公路的重複建設項目有許多建成即虧損,給當地財政背上了沉重的負擔,也降低了經濟增長的素質和質量。
惡化信用環境
債務約束軟化,惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石,地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力,財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業的利益。地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號,動搖投資與消費信心,使得後續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。
金融風險放大
高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政干預,借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象,地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化,金融風險累積。截至2003年6月末,全國112家城市商業銀行貸款餘額6523.91億元,其中不良貸款餘額1078.11億元,佔比達16.53%。全行業虧損為55.97億元,歷年累計虧損的有50多家,佔到112家城市商業銀行的45%,處於高風險狀態的有22家,其中13家已經資不抵債。城市商業銀行平時的經營普遍受到當地政府的強烈干預,一般地方政府都是城市商業銀行的最大股東,向大股東的關聯貸款龐大是引發其財務風險的重要原因。
債務風險是社會穩定的隱患
一些感到財政收入不足、上級財政「補貼」不足、同時無力變相發債或借錢的地方政府或機構,往往情不自禁地利用手中職權向社會強行攤派或收費。個別地方政府及其部門由於無法按期歸還銀行債務本息或拖欠工程款,使他們疲於應付籌措資金還債,這不僅使政府的正常工作受到干擾,而且影響了政府在公眾中的形象。

5風險管理

將地方債務納入統一的國家債務監測體系
要強化對預算外收支的監管統計,尤其是強化對地方政府和地方國有資產公司擔保和隱性擔保、體制外支出和相關的借貸以及其它導致政府負債的財政與准財政活動,建立一套監測、預警體系以評估地方債務的總體風險。該體系可以對各地方政府的財政狀況進行排名,從中長期來看,該體系的資料庫和分析指標可以為地方政府的信用評級提供基礎,從而為有條件地允許地方政府發債和發展地方債券市場創造條件。
儘快分離公共職能與資產經營職能
地方政府要著眼於提供對轄域內民眾福利和地方經濟運轉至關重要的基本公共服務,競爭性、贏利性強的領域政府最好不要插手,以防範或有債務的累積和債務風險的形成。當地政府全資公司發行債券所籌集的資金也要用於當地基礎設施建設,而不能用於純經營性和贏利性的基礎設施(如一般電信項目等),也不能用於對當地高新技術企業的支持,更不能用於完全應由市場調節的加工工業項目。要通過改革政府主導型的投融資體制,使政府最大程度上退出一般競爭性領域,盡量擴大民間投資的比例。

有針對性地化解地方債務風險

首先要對政府債務進行歸口管理,克服政府債務多頭管理、各自為政、債務規模與債務資金使用及償債能力不清的現狀,由專門的部門統一管理政府債務,明確其職責、許可權,賦予相應的職能,發揮管理、監控、預警的作用。其次,要建立和完善償債準備金制度。通過多渠道籌集償債資金,每年有計劃地從預算財力和政府預算外資金收入中安排一定比例的資金用於償債,化解償債壓力。再次,要調整財政支出結構,清理、界定財政支出範圍,對不應由財政承擔的支出項目應徹底「斷奶」,騰出部分資金用於償債。此外,要加大對財政周轉金的清理回收力度,用清理收回的周轉金歸還借入上級周轉金和其他債務。最後,若遇到償債高峰期,可適當考慮通過出售、轉讓部分國有資產來償債。
不斷完善地方債務管理的法律框架
多數國家沒有處理地方無力償付問題的法律框架,多以「就事論事」的方式處理地方債務問題,與這種法律上的模糊性同時出現的情況往往是財權和事權劃分的不明確以及政府間轉移支付中的討價還價。必須不斷修改和完善中國的法律規定,強化地方政府的舉債約束和債務管理,使其與中國經濟發展的現狀相適應,並儘可能與國際接軌。在創新地方收益債券等金融產品時,要謹慎論證,逐漸推進。為了使中國地方債務的發展與控制沿著規範化的方向前進,修改《預演算法》、《擔保法》等相關法律的工作應當儘早提到國家立法機關的議事日程上來。

6綜述

我們應當保持高度警惕,關注地方政府融資平台規模增長過快,是否會形成中國式的地方「債務危機」的潛在威脅。對此,我們不僅要規範和清理地方政府的融資平台問題,更重要的是要重新思考地方政府融資平台的法律地位,從法律上而不僅從行政管理上來真正治理好地方政府的融資平台問題。

7最近調查顯示

據中國之聲《央廣新聞》報道,隨著近期地方投資熱潮再度掀起,市場上有關中國地方債務風險加劇的聲音越來越強烈。對此,中央政府近日明確提出,要「完善地方政府債務風險控制措施」。專家指出,目前中國地方債務總規模仍在安全區內,但各地償債能力不一,需防範局部地區和某些具體項目出現債務風險。
  擺在桌面上的數字有3個。國家審計署2011年審計結果顯示,截至2010年底,全國地方政府的相關債務達10.7萬億元;國家審計署副審計長董大勝今年表示,估計目前各級政府總債務規模在15萬億—18萬億元;財政部原部長項懷誠最近透露,地方政府負債估計超過20萬億元。
  特別是近來地方政府換屆完成,各地繼續舉新債搞建設以拉動GDP增長,這一做法進一步加重了債務負擔。
  各地償債能力雖無近憂,但有遠慮。專家分析,從目前看,地方債務還在繼續擴大,未來財政收入增長必須趕上債務增長速度,才能有效化解風險。然而近幾年中央和地方財政收入均在減少,未來如何發展充滿懸念。
還有一點令人擔憂。據了解,大部分地方融資平台的抵押資產都是土地,這意味著地方政府未來能否如期還債與當地房地產市場的好壞有關。業內人士指出,一旦房地產泡沫破裂,債務風險將集中爆發。
  據審計署統計,未來3年將有超過35%的地方性債務到期,屆時各地能否都按時還債還不一定。
  中央財經大學金融學院教授郭田勇指出,各個地方政府債務償還能力並不一樣。財政部財政科學研究所所長賈康稱,目前來看,債務規模總量仍在安全區,但需防範某些局部地區和具體項目出現的債務風險。

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