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基本公共服務均等化

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1歷史趨勢

一般地說,基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務,是人們生存和發展最基本的條件的均等。從中國的現實情況出發,基本公共服務均等化的內容主要包括:一是基本民生性服務,如就業服務、社會救助、養老保障等;二是公共事業性服務,如公共教育、公共衛生、公共文化、科學技術、人口控制等;三是公益基礎性服務,如公共設施、生態維護、環境保護等;四是公共安全性服務,如社會治安、生產安全、消費安全、國防安全等。這些基本公共服務做好了,才能使全體社會成員共同享受改革開放和社會發展的成果。
毋庸置疑,經過前一階段的經濟快速增長和社會急劇轉型,中國經濟社會的基本需求發生了深刻變化,這不僅要求儘快轉變經濟發展方式,以應對生態環境惡化和能源資源短缺引發的嚴峻挑戰,而且要求加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系,逐步實現基本公共服務均等化,以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰。有關資料顯示,進入21世紀以來,中國多項經濟社會發展指標相繼超越生存型社會的臨界值。就恩格爾係數來看,2000年城市達到39. 4%,農村達到49. 1% ,均低於50%的臨界值。同年,第一產業就業比重首次降至50%的臨界值。2001年,第一產業比重降至14. 1%,首次低於15%的臨界值;第三產業比重達到40.7%,首次超過40%的臨界值。2003年,城鎮化率達到40. 5%,首次超過40%的臨界值。從這些量化標準來判斷,中國在21世紀初開始由生存型社會向發展型社會過渡。在這一進程中,廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾。[1]由此可見,推進基本公共服務均等化已經成為中國經濟社會發展的緊迫任務。
社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化,是實現人人共享社會發展成果的必然選擇。換句話說,基本公共服務均等化是過程,共享社會發展成果是結果,它們在本質上是一致的,都是要維護社會公平。在當前,通過實現基本公共服務均等化,讓人民共享改革發展成果,是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現社會公平的迫切需要。現實生活中存在的諸多不和諧因素,有的是發展不夠的問題,有的則是共享不夠的問題,即沒有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會發展的成果。按理說,社會進步的成果應當由全社會來共享,但實際上是由強勢群體來享受或首先享受;同樣,社會代價的後果應當由全社會來分擔,但實際上大部分卻由弱勢群體來承擔或主要來承擔。因此,處在強勢群體中的人,與處在弱勢群體中的人,對社會的關係是不一樣的。強勢群體由於得到很多利益,認為這個社會好,希望維持現狀,對社會認同感較高;而處在弱勢群體中的人,由於地位下降或利益受損,對社會有一種不滿情緒,甚至希望改變現狀,因而對社會的認同感較差。這種複雜的情況必然導致社會矛盾和衝突的產生。所以,必須針對影響社會和諧的突出矛盾,以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點,真正把改革發展成果體現在人民的生活質量和健康水平的不斷提高上,體現在人民的思想道德素質和科學文化素質的不斷提高上,體現在人民享有的經濟、政治、文化和社會等各方面權益得到充分保障上,以此來促進和諧社會建設。
還應當看到,基本公共服務均等化是衡量共享改革發展成果的可行標準。共享改革發展成果的目標實現與否需藉助科學、合理的評判標準,但它具有難測度性,需要一個可行的衡量標準來評判它。基本公共服務均等化正是一個可行的衡量標準。一方面,基本公共服務均等化的本質是共享改革發展成果,基本公共服務均等化程度的高低直接反映了人們共享改革發展成果程度的高低;另一方面,相對於共享改革發展成果的難測度性,基本公共服務均等化的各項指標可以量化,所以它是衡量共享改革發展成果的可行標準。目前,「4E」標準即效果性、效率性、經濟性、公平性是評價政府基本公共服務的客觀標準,其中的公平性標準即為基本公共服務均等化。 如「基準評價指標」(即標杆法,就是預先選定一個組織或一個標準,並將其作為本組織一定期限內努力的方向和試圖達到的目標,到設定期末,測度本組織完成預定目標的程度和質量,即為該組織的基準績效得分)、「地區差異指標」(即同一種公共服務,評估得分最大地區與評估得分最小地區間的得分之比)等,[2]均是很實用的公平性評價標準。

2面臨的主要挑戰

為實現共享改革發展成果的目標,中國政府重視推進基本公共服務均等化,但現階段仍面臨許多挑戰,基本公共服務依然存在非均等化現象,甚至在有些方面呈現出某種惡化的態勢。根據基本公共服務供給的主體和客體劃分,基本公共服務非均等化可分為政府(主體)基本公共服務「供給不均」與公眾(客體)對基本公共服務「享受不均」兩個方面。
「享受不均」
共享改革發展成果的實質是「享受均等」。 「享受均等」的前提是「供給均等」。但「供給均等」未必能保證「享受均等」,而「享受均等」卻必定表明基本公共服務真正達到均等化,人人共享社會發展成果。當前「享受不均」表現在各種基本公共服務的地區差距、城鄉差距上。
在地區差異方面,據陳昌盛,蔡躍洲在《中國政府公共服務:體制變遷與地區綜合評估》中所指可知,2000—2004年間,中國各類公共服務地區差異指標中最大與最小之比的5年平均值分別為:基礎教育1.728,公共衛生1.774,社會保障2.351,基礎設施3.072公共安全1.923,環境保護1.96。[5]各類基本公共服務的地區差距在2-3倍,差距明顯,尤其是西部地區遭受了巨大的不公。
在城鄉差距方面,中國各類基本公共服務的城鄉居民享受情況是:在社會保障方面,中國85.8%的從業人員缺乏失業保險;[6] 80%左右的勞動者缺乏基本養老保險;85%以上的城鄉居民缺乏基本醫療保障;[7]2001至2005年,中國城鎮居民最底生活保障人數分別是1170.7、2064.7、2246.8、2205.0、2234.1萬人,而對應的農村居民最底生活保障人數分別是304.6、407.8、367.1、488.0、824.9萬人。[8]城鎮居民最底生活保障人數是農村的3到5倍多。在基礎設施方面,80%以上非水泥化道路在農村, 50%以上的行政村未通自來水,60%以上的農民缺少衛生廁所。[9]在義務教育方面,2005年國家財政性教育經費中,義務教育總支出為241億元多,其中,用於農村義務教育支出139億元多,佔57.8%,而農村義務教育學生量佔全國義務教育學生數量的57.1%。[10]在公共衛生方面, 城市佔有全國醫療資源的80%,而農村只有20%。[11]顯然,「享受不均」在城鄉差距方面更為突出,消除城鄉居民的「享受不均」應當成為基本公共服務均等化的重點。
上述分析主要體現了數量上的不均等。其實,各種基本公共服務還存在質量上的不均等問題,城鄉差距、區域差距、不同社會群體間的差距本質上反映了基本公共服務在數量或質量上不均。基本公共服務數量上的均等,未必能保證群眾真正享受到質量均等的服務。這種情況在現實中已有所表現。諸如,現在中國新型農村合作醫療覆蓋率達到80%以上,說明社會保障覆蓋面已經擴大,但事實上,新型農村合作醫療制度主要是為大病而統籌的,一般疾病是被排除在外的,而且人均額度很低,在目前醫藥貴的背景下,一般疾病費用仍然高,困難群體仍然承受不起這種高價,所以新型農村合作醫療制度掩蓋了服務質量不均等的事實。同樣,醫療衛生方面,中國醫院設立主要以行政區域為準,一般來說,一個鄉鎮有一個衛生院,一個縣區有一家中等級別的綜合醫院,一個市配有一個高級的綜合醫院。單從數量上,縣市以上的醫院明顯要比廣大鄉村衛生院要少得多,可是城市醫院的醫療質量比農村衛生院強。這些事實證明,基本公共服務數量上的均等未必能保證基本公共服務質量上的均等。
在現實中,基本公共服務質量上不均往往不被重視,特別是在基本公共服務資源有限的狀況下,更是如此。這是由於基本公共服務具有信息不對稱性,需要具備專業知識才能判斷其質量高低,使基本公共服務質量具有隱蔽性和難測度性,不容易為人所認識。基本公共服務質量的隱蔽性和難測度性,可能會使基本公共服務供給者故意降低服務質量,沒有盡心盡責地為群眾服務,加劇了基本公共服務質量不均等,消除它的難度就很大。因此,在消除「享受不均」的現象時,要注意防止基本公共服務數量上不均,更應該克服基本公共服務質量上的不均等。

3對策思路

提高服務能力
推進基本公共服務均等化,不僅要重視提升政府基本公共服務供給能力,而且要重視提高社會公眾享受基本公共服務的能力。公眾能否真正享受基本公共服務,也取決於公眾享受基本公共服務能力的高低。為了實現均等化,必須努力追求全體社會成員具備大致相當的享受基本公共服務的能力,特別是困難群體的享受能力。
首先要增強意識,提高公眾對公共服務的選擇能力。所有公眾都有根據自己實際需要選擇基本公共服務的權利,但未必所有人能有足夠高的公共服務選擇能力,以選擇真正適合自己需要的公共服務。一部分公眾有經濟實力,但他們缺乏選擇公共服務的意識,沒有得到本來可以均等享有的基本公共服務。如他們缺乏參保意識,沒有購買社保、醫保、失業保險,造成機會不均。也有的公眾對公共服務期望值過高或盲目信任,在選擇公共服務時缺乏判斷,未能經濟地消費公共服務,增加了不必要的消費成本。如農民小病進大醫院、盲目攀比進城擇校就讀等現象,就是沒有經濟地消費公共服務的典型。這對消費者來說也是一種不平等,但這種不平等是由消費者自己造成的,表明了他們缺乏經濟地消費公共服務的意識,缺乏選擇公共服務的能力。
其次是增加就業,提高困難群體公共服務的購買力。「建立公共服務型政府……要貫徹『自助先於公助』原則……將政府公共服務作為一種自助之外的補助形式,而不能將政府公共服務作為一種純粹的福利性公共產品。」[13]雖然政府出資購買基本公共服務,但仍有相當一部分基本公共服務需要群眾自己付費,群眾必須具備享受基本公共服務的經濟能力。困難群體的經濟能力對實現均等化有決定性的作用。只有當困難群體具備一定經濟能力,他們就會付得起購買基本公共服務的費用,政府就會減少供給基本公共服務的壓力。但由於困難群體經濟承受力低,難於購買如社保、醫保、教育等基本公共服務,失去了受服務的機會,導致機會不均。提高困難群體公共服務購買力是消除不均的根本途徑。而充分就業是提高困難群體公共服務購買力的保障。現階段,政府應該「授之於漁」,重點考慮幫助困難群體充分就業,為困難群體提供低保、免費的職業培訓及就業信息,創造就業條件等。
提高滿意度
公共服務績效評價體系包括政府自身的績效評估和公眾對政府公共服務質量的評議。迄今為止,政府自身的績效評估相對比較完善,但公眾對政府公共服務的評價體系尚未建立健全。政府自身的績效評估往往以各種量化指標,從政府的理想預期出發,沒有把公眾對政府公共服務的滿意度作為考核政府績效的標準。實際上,公眾是政府公共服務的對象,公眾的滿意度才真實反映了公共需求的滿足程度。公眾對公共服務表達不滿,說明他們的公共需求沒有得到滿足,要求政府改變公共服務方式,進而提高公眾滿意度,基本公共服務才會趨向均等。
建立健全公眾公共服務評價體系在現階段尤為重要。它不僅能夠對公共部門的行為起到約束和引導作用,而且有利於提高基本公共服務的效率和品質。針對目前公眾公共服務評價體系還未建立,公眾公共服務評價能力比較低,還缺乏公共服務評價的方法與技能等實際情況,尋求普及公共服務評價體系的基本理論和方法,對於提升公眾公共服務評價能力、充分表達滿意度,實現基本公共服務均等化具有現實意義。與此同時,要完善基本公共服務效果的跟蹤反饋制度,明確對公共服務活動監督的主體、內容、對象、程序和方式,規範問責操作程序,健全社情民意溝通渠道,擴大公眾在公共服務問責制中的知情權、參與權和監督權。

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