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1 安全型政府 -一、安全型政府的理論基礎和現實依據

  「安全型政府」的提出有著多維的理論基礎和現實依據。行政生態學和風險社會理論、西方政府再造理論、責任型政府和服務型政府理論、生態型政府理論等是安全型政府提出的重要思想來源。從社會現實看,回應公眾安全需求、應對全球風險社會、克服經濟型政府安全保障失靈等是安全型政府提出的現實依據。

(一) 安全型政府提出的理論基礎

  1. 行政生態學理論。該理論主張用生態學的思維方法研究公共行政學。行政生態學指出了外部環境因素對政府管理、行政管理的重要性,強調政府與其所處環境的互動和動態平衡,政府組織與行政行為是受環境影響的生態系統,它必須考慮對環境的適應性。如果自覺地認識生態因素,尤其是」行政環境中敏感的變數「,就可以使行政官員更明智地對待政府機構所面臨的外部環境的需求和挑戰,②也能夠更正確地定位政府角色、組織安排、實踐目標和方法等。

  2. 風險社會理論。該理論認為,工業文明和自反性現代化使人類進入了全球風險社會。人為製造的風險是前所未有的,其後果影響深遠且難以控制。各種風險威脅是對健康、生命、合法性、利益和環境的威脅,無法預料的風險後果使整個社會存在深度不安全感,安全成為風險社會的動力和主要價值觀。風險社會要著重解決的問題是「我怕」,是「如何預防更壞的東西」和「免受毒害」。③應對風險社會,需要對發展和進步進行反思,需要對權力和權威進行再認識,需要再造政府和建立責任機制,從根本上克服有組織的不負責任。

  3. 政府再造理論。新公共管理理論主張根據行政環境的變化和時勢的特點重新定位政府的主導價值理念和主要職責,重新選擇行政運作方式和治理方式,以便使政府成為一個更能滿足社會需要的政府。政府再造就是對公共體制和公共組織進行根本性的轉型,以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力。

  ④「重塑政府」的目標之一是建立「預防性政府」。新公共服務理論則強調公民本位和公共精神。其理念包括: 服務於公民而不是顧客、追求公共利益、戰略性思考、承認責任不能簡單化、服務而不是掌舵、重視生產率更要重視人。新公共管理理論和新公共服務理論的共識在於: 一是主張通過改革,增強政府的責任心和服務性; 二是要建立起政府與社會間信任、合作共治的關係。

(二) 安全型政府提出的現實依據

  1. 安全成為最基本的個人需求和公共需求。在現代風險社會中,隨著風險和恐懼的加劇,安全需求的重要性日益突出,甚至已超過了所有需求,成為人的最基本需求,安全已成為人們生存和發展的前提和保障。安全需求首先是一種個人需求,但隨著風險的日益加劇和恐懼的不斷增加,不安全因素已嚴重威脅到人類的生存和發展,對安全的需求遂成為公共需求,安全成為公眾的「最高社會概念」。在全社會安全需求不斷增強的時代背景下,政府必須有能力為社會提供更多更好的安全公共產品和安全公共服務,以回應公共安全需求和持續改善風險環境。

  2. 全球公共安全問題日益凸顯。從 20 世紀後半期到現在,世界範圍內公共行政的宏觀環境就是人類面臨傳統風險和現代風險的雙重威脅。全球各地不斷出現的各類災難事件,都證明了全方位的風險和災難正在日益逼近,這關係到每個人的生死存亡。處在現代化進程和社會轉型期的中國,風險積累和危機爆發愈益突出,公共安全已受到嚴重威脅。社會現實表明,中國已進入危機頻發的高風險時期,進入了轉型風險社會。

  3. 經濟型政府的安全保障職能失效。經濟型政府或發展型政府是與工業文明相適應、把發展經濟和實現現代化放在首要位置的政府模式。其在理念上以奉行樂觀進步主義和發展主義為主導,在價值目標和基本職能上以經濟增長為中心,在制度上以建立市場經濟為核心,在政策上以實施經濟政策為重心,在績效評價上以 GDP 指數和經濟收入為主要衡量標準。經濟型政府在推動現代化進程中,往往忽視人們的安全需求,公共安全責任缺位,甚至以犧牲安全為代價謀求所謂發展或現代化。這表明,經濟型政府越來越不適應治理風險社會和保障公眾安全的需要。

2 安全型政府 -二、安全型政府的內涵

  為了有效應對風險社會和保障公共安全,必須以安全型政府取代經濟型政府。安全型政府是在風險社會背景下政府發展的新趨勢和新目標,也是從風險社會走向安全文明社會的根本性制度變革和政府的整體性轉型。

  1. 安全型政府是在安全文明理念指導下,高度回應公眾的安全需求和積極履行公共安全保障職能,並致力於安全文明建設和實現安全社會的政府。

  安全型政府也就是對經濟型政府或其他非安全型政府在意識理念、價值取向、行為準則、決策和執行、治理方式、體制機制、職能定位、能力結構、努力目標等方面的安全化。這是一個能夠實現經濟建設、社會發展和安全保障「多贏」的政府,是具有民本性、安全性、創新性、前瞻性和責任心的政府。

  2. 安全型政府是最大限度滿足公眾安全需求的政府。在風險時代,風險的複雜性和難以防控性使個人或一般組織已無力應對風險,只能靠政府來提供安全保障。人們日益增長的安全需求同安全保障不足之間的矛盾,構成了風險社會的突出矛盾。政府作為公共利益的代表者、安全公共產品的提供者和公共安全責任的主要履行者,應在安全文明理念的指導下,無條件地回應社會訴求,竭盡全力地為公眾安全提供保障,關注和維護每個公民的安全。

  3. 安全型政府是將全方位安全保障作為政府最基本職能的政府。政府職能是指政府在社會中所承擔並實現的職責和功能。現代政府職能隨公共需求狀況而變化。當今社會最大的公共需求和公共利益是公共安全,因而安全型政府的最基本職能就是為社會提供安全保障,回應社會安全需求和實現公共安全利益。安全型政府視公共安全為經濟社會發展和民生的第一要義,明確地將安全管理、安全服務即安全保障提升為政府的最基本職能,在政府管理的所有領域和環節都體現「安全化」,從公共安全形度審視和評價一切,自始至終全面貫徹以人為本和安全優先理念。

  4. 安全型政府是積極推動安全文明建設的政府。安全文明是指人類社會安全生活的進步狀態或趨勢,是人們在長期社會實踐活動中為實現安全生存所作的全部努力和所創造的全部安全成果。

  ⑤安全文明的基本內容有: 安全意識文明、安全主體文明、安全制度文明、安全行為文明、安全能力文明、安全關係文明、安全發展文明、安全環境文明等。安全文明是社會文明體系的前提和重要組成部分,應當成為現代社會文明建設的重要內容。進行安全文明建設,首先要靠安全型政府來倡導和推動。建設安全文明,提高全社會的安全水平,是國家和政府的戰略性舉措。

  5. 安全型政府是不懈追求安全社會目標的政府。安全社會是具有充分安全保障的和諧社會。在現階段,建設安全社會,應主要在政府的倡導和推動下進行安全城市建設和城鄉安全社區建設,進行安全文明單位建設和社會治理創新,有效化解社會矛盾。安全型政府應盡職盡責,竭力推動社會均衡發展和安全發展,從根本上遏制社會中的風險因素和副作用,努力培養「安全人」,積極保障安全公共品的供給,不斷實現公民的安全權益,逐步實現人的「風險解放」,使人們真正生活得更踏實,更有尊嚴,推動風險社會向安全社會轉變。

  6. 安全型政府屬於責任型政府和服務型政府。

  安全型政府強調政府機構及其成員在擔任公共職務的同時,必須履行相應的安全職能和義務,必須對公民和社會的安全高度負責,始終把公共安全保障職能作為自己的最基本職能,必須時刻做到迅速、有效地回應和滿足社會與公民的安全需求。政府如果未能盡其安全職責或履職失效,或給公眾和社會帶來風險或損失,應當受到責任追究。可見,安全型政府就是安全責任型政府。安全型政府以全方位安全服務、安全保障來實現服務價值理念和公民本位的價值理念,以最大限度地增進安全公共利益,這體現了服務型政府的性質和目的,其實質就是公共安全服務型政府。可見,提出和建設安全型政府沒有脫離責任型政府和服務型政府的內在要求和宗旨。安全型政府是現代責任政府和服務政府的有機統一和具體實現模式。

3 安全型政府 -三、安全型政府構建

(一) 安全型政府構建的必要性

  經濟型政府轉變為安全型政府,既是應對風險社會和回應公眾安全需求的迫切需要,也是促進經濟社會安全發展的根本保證,同時又是社會文明、均衡發展對政府轉型的客觀要求和現代政府與時俱進的自覺變革。實現這一「歷史性轉變」,使政府組織能夠更有效地適應環境變化和治理風險環境,能夠更好地維護和實現公共利益。

  1. 建設安全型政府是應對風險社會、履行公共安全責任的迫切需要。普遍而持久的風險挑戰和日趨深重的安全危機,已經成為人類面臨的重大公共問題和威脅各地民生的首要問題。建設安全型政府,不能僅靠科學技術、市場法則或社會力量,更不能依靠經濟型政府來,只能依靠構建起安全型政府,適時轉變政府理念,發揮政府的公共權威作用,整合全社會的資源,制定和實施公共安全政策,推行政府主導下的公共安全治理,才有可能得到解決。

  2. 建設安全型政府是滿足公眾安全需求的根本保證。美國著名公共行政學家羅伯特・丹哈特指出,公共行政的核心問題之一是: 「公共組織是為公共利益而運作,必須反映服務對象的需求及期望。」⑥而安全型政府作為現代政府發展的新模式,屬於責任型政府和服務型政府模式,因而安全型政府能夠根據民眾需求的變化來定位角色、調整職能,以便及時地滿足公眾的安全需求,更好地為社會提供必要的安全服務。

  3. 建設安全型政府是實現科學發展、安全發展的內在要求。隨著工業化、城市化進程的加快,人類在創造前所未有的經濟增長奇迹的同時,也製造和引發了種種安全問題和副作用、負效應。社會發展的實際表明,經濟的無限制發展和盲目發展是非安全發展,是要人們付出安全代價的,甚至是得不償失。這不符合人類的長遠利益。真正的發展應當是有限發展、合理髮展,即在保障人們的健康、生命和財產安全及環境安全與社會和諧的前提下的發展。經濟社會的發展,歸根到底,是為人的安全生存和人的全面發展服務的。這種以人為本的安全發展才符合科學發展的內在要求。只有秉持以人為本和安全優先價值理念的安全型政府才能真正促進可持續安全發展,才能在發展中確保公眾安全與社會和諧。

  4. 建設安全型政府是政府變革的必然選擇。中國政府行政管理範式還存在安全理念欠缺,忽視風險管理和安全文明建設,政府在安全管理職能配置上不夠到位,管理格局條塊分割和各自為政等諸多問題,這不能適應政府管理「安全化」的發展趨勢,不能有效回應日益增強的公眾安全需求和從根本上改善風險環境。此外,目前中國還缺乏完善的以政府為主導、全社會共同參與的公共安全治理結構,仍存在安全監管政務透明度不夠、安全管理能力創新不足等問題。因此,中國迫切需要進行政府管理範式的深刻變革,逐步構建起安全型政府,確立政府的安全保障職能,強化政府的安全責任,提升政府的安全保障能力,全面實現政府的安全管理、安全服務職能和綜合協調職能,創新安全管理方式等。只有這樣,才有可能解決上述問題。很顯然,建設安全型政府有助於中國深化行政改革和提高政府的整體效能。

(二) 安全型政府構建的主要路徑

  安全型政府作為應對風險社會的新的政府範式,目前尚處於理論設計階段。要真正構建起安全型政府,需要從觀念、制度和具體操作等不同層面採取相應措施,逐步推進,力求全面提升政府履行安全責任的素質和能力。這無疑是一個複雜而艱巨的系統工程。安全型政府的構建,實質上是政府在理念、職能、目標和行為方式上的一次根本性轉型。

  1. 確立現代安全文明理念。構建安全型政府,首先要確立起符合時代要求的安全文明理念和安全價值觀,而且政府能夠自覺地將這些理念貫徹到政府的制度、政策、目標、文化和行為等各個方面。這些理念包括: 安全權是社會成員的最基本人權,是實現其他人權的前提和保障; 承認以人為本、生命至上是世界公理,保障公民的生命安全是國家和政府的最重要職責; 安全是現代社會的主要價值觀和公民幸福之根本,安全責任感是衡量個體或組織道德水準的首要標準; 安全是發展的前提和基礎,安全高於發展,人的安全利益重於物質利益; 安全利益是人類的最高利益,安全優先是人類從事一切活動的出發點和歸宿; 安全保障是企業、社區、地方和國家的一種軟優勢。

  2. 強化政府的公共安全責任。其一,政府有促進安全發展和進行安全決策的責任。政府應當適時提出指導國家或地區經濟安全發展的思路、原則和戰略規劃,確立經濟安全發展方式,制定安全發展政策和目標,進行安全設施建設和培養安全管理人才,能夠正確引導企業和社會走安全發展之路。遏制發展中的一系列「副作用」,克服工業文明產生的種種弊端,最大限度地降低各種不確定性,實現發展和安全的「雙贏」。政府進行決策和執行時必須從保障公共安全出發,確保安全政策目標的實現和安全政策的預期效果。其二,政府應強化對社會各領域、對市場和企業及各類風險源進行安全監督和管理的責任,及早建立起職責明晰、運轉有效、機制完善、工作有力的安全監管體制。其三,政府有進行風險管理和風險分配的責任。公共風險管理應以注重應對危機轉變為著力點,抓好風險管理和隱患治理,將風險管理融入到日常的公共管理活動中,努力降低社會風險性和社會脆弱性。同時,政府還應搞好全社會的風險分配,以使社會達到一個相對均衡和公正的利益分享和風險承擔狀態,以利於社會和諧。其四,政府有應對危機挑戰的責任。這包括危機準備、預測預警、快速決策和科學處置、社會動員和組織協調以及善後處理和恢復等環節的全過程危機管理責任。

  3. 加強安全制度建設。其一,各級政府必須建立和完善安全決策與執行機制,切實增強決策的民主性、科學性和有效性。任何行政決策都應經過充分地安全論證和安全評估,對政府的決策和執行要建立反饋機制。其二,建立和完善風險防範和危機應對制度,包括風險識別和排查、風險分析和評估、風險預警和監控、風險規避和處置等; 還要建立風險爆發后的危機管理體系,包括預案制度及其實施細則、危機管理體制和機制,為政府應急工作提供強有力的組織保證和管理流程。其三,建立包括《公共安全保障法》在內的安全管理的法律體系,並要嚴格執行到位,使政府能夠充分履行法律規定的安全職責和義務; 同時能夠實現政府與其他安全管理主體關係的法制化與規範化。其四,建立安全財政及保險制度等。各級政府要把風險治理和公共安全保障所需資金納入年度財政預算和中長期財政預算之中; 要建立健全安全治理投入機制,建立多種保險機制來分散和轉移風險,建立風險稅收制度等。其五,實行安全責任制和安全問責制。要把安全責任具體化為政績考核的指標,加大安全效益指標在績效考核指標體系中的權重,安全指標優先考核,使政府績效評估體系安全化、科學化; 要建立安全問責制,保證政府安全責任的落實。

  4. 保障安全政策供給。政府要順應時代要求和社會發展趨勢,將風險治理、安全管理和安全建設上升到國家意志的戰略高度,融入到經濟和社會發展的總體規劃和統一部署中,從全局和源頭上減少不安全因素。各級地方政府要把安全管理、安全生產納入當地經濟社會發展的總體布局並落實到位,要堅決把以經濟指標為核心的發展模式轉到保障公共安全為先和以人為本的安全發展模式上來,從保障公共安全和生態安全出發,調整產業結構和企業布局。

  5. 提升政府的安全保障能力。政府能力即政府履行其職責的本領和程度,反映了政府適應一定的行政環境以最小的社會代價實現公共管理的目標。

  在將公共安全保障責任明晰為政府的首要責任基礎上,還必須增強和完善政府組織的可持續安全保障能力,並逐步將此能力確立為政府的核心能力,以利於政府更好地履行其職責,能夠為社會公眾提供最大限度的安全保障和安全服務。其一,政府的安全決策能力。政府的決策要遵循客觀規律,不人為製造風險; 安全決策要堅持安全性與經濟性相結合,先進性與適用性相結合,當前目標與戰略目標相結合,用有限的安全投入保證最大的安全經濟效益和安全社會效益。⑦其二,政府對社會各領域、對市場和企業及各類風險源進行安全監督和管理的能力。其三,政府具備公共風險管理能力,切實增強政府對風險的識別和排查能力、分析和評估能力、監控和規避能力等,建立起科學、有效的風險管理機制。其四,應對危機挑戰的能力,要求政府具備危機準備能力、預測預警能力、科學處置危機能力、社會動員和組織協調能力以及善後處理和恢復能力等。其五,風險社會中政府具有及時了解和回應社會安全訴求並有效解決問題的能力以及維持社會和諧的能力,以增強社會安全性和抗逆性。

  6. 實行政府治理創新。政府要善於適應社會環境的變化,靈活運用多種治理方式,不斷提高社會治理效能,使公共安全保障更到位。其一,運用「整體性治理」,防控普遍化風險和進行全方位安全管理,克服碎片化組織和分割式管理的弊端,發揮政府所有部門的整體優勢。其二,引進「動態治理」,政策制定者「不斷地前瞻性思考以感知環境變化、反覆思考以反思當前行為和換位思考以向別人學習,並不斷地將認知、反思及知識融入他們的理念、規劃、政策和結構中以使其適應環境變化」。其三,實施「合作治理」,政府、市場、第三部門等多元主體分享治理權、相互合作、相互補充,共同治理公共安全事務以實現安全善治,同時還要建立起國家政府之間的合作、協調,共同應對跨界風險,謀求人類安全與世界和諧。其四,嘗試「預防性治理」,政府在反思性風險意識和前瞻性思維基礎上,將事後被動性危機管理模式轉變為事前主動性預防管理模式上來,實行管理重心前移,從源頭上和戰略上保障公共安全和實現以人為本。其五,確立「依法治理」,重視公民安全權益的法律保障,強調政府在行使權力、回應社會安全需求、履行安全職責、進行安全決策和創新治理等過程中均具有法制保證和剛性約束,確保風險社會治理的有序進行和風險結果的有效預見。

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