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「官僚機構」一詞來自法語,翻譯過來,其含義就是「辦公室的統治」。當然,並不是任何管理機構都可以稱為官僚機構。官僚機構的實質在於執行政權脫離了多數人的意志,在於以形式的要素代替了內容豐富的活動要素,在於認為與其他任務和目標相比較,自我保存是首要的目的。

1 官僚機構 -概述

  官僚制度的演變和中央地方行政制度的演變是同時在演變的,是隨著社會發展的需要、中央地方行政制度的改變而改變的。在秦統一全國后至唐、五代十國都實行的是封地制,到宋朝後中央政府才開始高度統一權利。

  在中國古代,很早就已經存在了官僚制的組織形式和行為方式。早在戰國時期,特別是在秦統一中國后,就出現了一個專門的食祿階層,即所謂「士」。它標誌著官僚開始成為國家政治生活中的一個重要組成部分。

  在秦始皇統一六國和建立起帝國統治后,以郡縣制代替封建制,中央集權的官僚制也就自然而然地成了它的惟一選擇。特別是隋唐科舉制的興起,使中國古代官僚成為一種比較典型的前現代官僚制形式。

  在官僚制度草創的戰國時期,官僚階層有兩個基本組成,即「士」與「吏」,前者是流動的,來源混雜,不受制度約束,後者是固定的,制度化的,到了秦統一以後,秦帝國就完全成為一個由「吏」組成的政權了。到了西漢末和東漢,儒士在官僚集團中的影響已經完全壓倒了法吏,直到魏晉時代發展到與皇權並駕齊驅的士族政治。士族政治衰落以後,隨著隋唐科舉制的確立,制度化的官僚制度重新確立並成熟起來。

  中國古代官僚制度雖然在具體組織形式上高度發達,但卻缺乏前者所具有的理性和合法性的主導地位。除了依附於某家某姓的實用主義王朝認同外,中國古代官僚階層缺少能夠具體指導行政實踐的完整的政治理想。這一方面使得整個官僚集團的上下層出現了嚴重的斷裂,分化成「官」和「吏」兩個上下互不相通的行政層面。

  自晚唐以來,宋代理學和明代心學等思想變革都對官僚制度缺陷進行補救的努力,但並沒有從根本上解決中國官僚制度的固有問題。清末民初時期,中國人首先接受的是英美式的政治模式,然而經過一個短暫的嘗試期,人們就發現大陸系的政治模式似乎更加強大。

  80年代的改革,是對官僚主義行政管理體系的重建,在某種程度上是恢復社會主義和計劃經濟的常態。隨著改革的深入,中國現代官僚制度在新世紀里將面臨來自左右兩個方面的挑戰,一是社會主義和共產主義「革命」傳統的挑戰,二是歐美自由民主主義的挑戰。

含義

  在政治學上,官僚機構是指所有大型組織中由受過訓練的專職人員組成的行政管理機構。

主要特點

  官僚體制的主要缺點之一就是極大的浪費。權利的行使不受有效監督,權利就不可避免地被濫用。而這種濫用的結果,有時至少從表面看上去並不在於謀取私利,而就是簡單地表現為浪費。

2 官僚機構 -馬克思主義對官僚機構的看法

官僚機構

  (bureaucracy)

  理性官僚制、官僚主義是和官僚機構相關的兩個術語。

  官僚機構問題從一開始就在馬克思主義思想中佔有相當重要的地位。馬克思是憑他對摩塞爾地區饑饉時期國家行政機構運轉失靈的親身體會,形成了他的有關官僚機構的理論(參看他在1843年1月17、18、19日在《萊茵報》上發表的文章)。官僚機構這一概念,是他從存在於掌握權力的機構和從屬於這些機構的社會團體之間的官僚主義關係中引申出來的。他把這種關係稱為一種主宰著決策者本身的主要的社會關係。因此,在馬克思看來,一個官僚主義國家的行政機構,即使是懷著最善良的意圖、最充分的人性以及最大的智慧來行事,除了使日常生活中被稱為官僚主義這種現象一再重現之外,是不可能完成自己的實際任務的。這些機構是根據它們自己的特殊利益來行事的,然而它們卻把這些利益作為公共的或大家的利益來代表並強加給社會:「官僚機構掌握了國家,掌握了社會的唯靈論的實質,這是它的私有財產。官僚機構的普遍精神是秘密,是奧秘。保守這種秘密在官僚界內部是靠等級制組織,對於外界則靠它那種閉關自守的公會性質」(《馬克思恩格斯全集》第1卷,第302頁)。

  儘管馬克思和恩格斯對官僚機構所進行的最初的批判是很激進的,但是他們對官僚機構的真正作用的估價決沒有擺脫種種設想,而這些設想並沒有被過去一個半世紀的歷史經驗所證實。馬克思無論在他的早期或晚期的著作中,都把官僚機構局限為國家的行政管理,並且認為生活(指生產和消費)始於權力消失之時。例如,在《霧月十八日》第7章中,他把法官的行政權力描繪為「有複雜而巧妙的國家機器,有50萬人的官吏隊伍和50萬人的軍隊」,一個「儼如密網一般纏住法國社會全身並阻塞其一切毛孔的可怕的寄生機體」;而其效果則是:「每一種共同的利益,都立即脫離社會而作為一個最高的普遍的利益來與社會相對立,都從社會成員自己行動的範圍中劃分出來而成為政府活動的對象」,他並且得出結論說:「一切變革都是使這個機器更加完備,而不是把它毀壞」(《馬克思恩格斯選集》第1卷,第691—692頁)。然而,從上世紀中葉以來,一種具有官僚主義性質的管理方式日益在經濟中產生影響,特別是在大工業企業中。馬克思和恩格斯從來沒有想象到工廠中的白領職工現在已經成為跟國家管理機關具有同等重要作用的社會關係的體現者。他們當時在寫到工業中職員和經理的日益增長的作用時,僅僅把它作為一個單純的、經驗性的事實來看待(「一個樂隊指揮完全不必就是樂隊的樂器的所有者」,《資本論》第3卷,第435頁,人民出版社1975年版)。

  他們的另一個大錯誤是跟他們對未來社會主義社會的想象聯繫在一起的。他們沒有考慮到即使在廢除生產資料私有制以後,官僚主義的結構也還會繼續存在、不斷重現並且逐步占統治地位。他們的某些思想甚至為東歐國家的國家管理的辯護學說開闢了道路。例如,他們認為,未來社會主義社會的國民經濟會象一個大企業那樣進行運轉,而權威的原則無論如何必須加以維持(見恩格斯的《論權威》)。他們的關於由自由生產者組成社會的概念,跟他們關於官僚機構的早期觀點只發生支離破碎的聯繫。

官僚機構再認識

  在今天,形形色色、多種多樣的馬克思主義思想,無論是在西方還是在東方,都帶有以上兩種錯誤的痕迹。在高度工業化的西方社會裡,官僚主義化的過程以各種不同的方式繼續著,並達到了高度的水平。在商業企業中,管理的權力擴大了,而國家行政機構對經濟決定的影響作用也大大地加強了。與此同時,工會和政黨的領導變得越來越官僚主義化。對於這些過程,馬克思主義未能及時地或是有效地做出反應。因此,對於這些變化進行分析,便主要留給其他學派的社會科學家去做了(從麥克斯·維貝爾和米歇爾斯開始,參看馬克思主義的批評家條目)。

  這一切對馬克思主義起了雙重的不良影響作用。一方面,在共產主義運動中依然保留著一種不合時宜的、浪漫主義的反資本主義傾向,這種傾向並沒有考慮到反官僚主義鬥爭的日益重要的意義。這種傾向是歐洲共產主義潮流(參看歐洲共產主義條目)的嚴重障礙,因為它阻礙了對西方現存力量對比關係展開現實主義的、批判性的社會主義分析。另一方面,在修正主義和改良主義的方針(即社會民主)中,這種情況則有利於一股官僚主義的而不是反官僚主義的潮流的興起。工業官僚主義的主要口號乃是「參與制」(即西德的Mitbestimmungsrecht——參與決定權),它實際上確保對各種工人運動實行幾乎是完全的控制。在東方,首先是俄國,新型的社會的經濟結構是在列寧主義的思想基礎上、作為馬克思主義的「東方大教派」的一種成果而出現的。但這種結構主要仍然具有反資本主義而不是反官僚主義的特徵。第二次世界大戰後,這類結構擴展到中歐和東歐的一些國家。在這些國家中,對生產資料私有制的廢除並沒有導致官僚機構的減少,事實上官僚機構甚至大有增加。這樣,儘管議會對國家行政機構的控制被取消了,儘管資本家對企業管理的控制也被取消了,但是卻沒有以非官僚主義的社會控制的新形式來代替它們。

  跟這種國家管理的模式相對立的,是南斯拉夫在1949年後所提出的自我管理的理論及其實踐。然而,隨著時間的推移,這種理論也具有一種衛道的性質,它捍衛著這樣一種實踐,在這種實踐中,自治機構大都是在形式上起作用,而官僚主義機關才起著一種主宰的作用。因此,可以斷言,要使馬克思主義想在西方和東方復興,其主要條件之一就是立即對官僚主義進行切中要害、卓有成效的批判。

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