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審慎監管原則

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  銀行業實施審慎性監管是存款保險制度低成本、可持續運行的前提條件。這是美國聯邦存款保險機構在上世紀90年代初期遭受了超過1000億美元的巨額損失之後得出的慘痛教訓。聯邦存款保險公司的建立使存款人放鬆了對銀行的監督。美國銀行業的監管機構雖然眾多,但是重疊的監管機構不僅沒有強化監管,反而縱容了銀行越來越多的違規行為。當監管當局認識到「容忍與拖延」導致了更大損失的時候,問題已經積重難返,超過了監管者力所能及。最終美國國會被迫於1991年動用1000億美元納稅人的錢注資存款保險公司。作為亡羊補牢的措施,國會同時通過聯邦存款保險公司改進法案(FDICIA),以法律形式確立了審慎性監管(prudential regulation)原則。 


  審慎性監管原則又被稱為「結構性的早期干預和解決」方案。1991年的FDICIA法案包含「迅速糾正行動條款(簡稱PCA)」和「最小成本解決條款(簡稱LCR)」。按照這樣的條款,當一家銀行的資本充足率降低到2%時,如果它的股東還不能及時補充資本金,那麼監管當局就應當清算或者出售這家銀行。其精髓在於儘可能趕在銀行資本金完全損失掉之前採取行動,以便讓銀行股東之外的其它人不受損失,也避免動用存款保險基金。動用存款保險基金只會發生在監管者監管不充分、未能及時採取行動和監管者被欺詐的情形中。巴塞爾協議中約定的國際監管準則也與審慎性監管相一致。以前,存款人對銀行業的信心完全來自存款保險制度;今天,存款人對銀行業的信任更多來自審慎性監管。 


  中國銀行業尚未確立審慎性監管規則。人行官員反覆強調的「退出機制」論甚至暗示審慎性監管還離得很遠。首先,「退出機制」論指出關閉金融機構就是需要花錢。這顯然偏離了LCR準則;其次,它還暗示監管機構可能要等到存款保險制度建立之後才有能力對問題銀行採取行動。這又偏離了PCA準則。事實上,如果立即、全面、嚴格地實施審慎性監管,個別現在還在營業的銀行已經達到關閉標準。如果不讓這些銀行關閉,而是讓它們參加存款保險,存款保險將背上沉重包袱。

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