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在狹義上,市場政策,或稱之為公共政策。通常是指一種規範與調整市場結構、市場行為或市場結果的政府活動,旨在促進資源的合理流動與配置。發達國家的經驗表明,一個成熟的市場,總是包含著一種相對完善和與之相匹配的市場政策體系。在我國,隨著改革與開放的深入,市場的作用已逐步為人共識,市場體系逐步開始建立,市場調節的範圍也逐步擴大。但總的來說,對於直接保障市場運行和提高市場效率的市場政策,迄今未能形成專門的研究體系,卻常常與宏觀政策混為一談。

1市場政策的基本作用

首先,市場政策的表現是宏觀政策確定的基礎與保證。市場政策按狹義來說,在本質上顯然屬於政府對經濟活動的一種微觀控制。從這種意義上來說,市場政策的基本作用就是實現宏觀政策得以確定的基礎與保證。
經濟政策區分為宏觀政策與微觀政策,是現代經濟區分為宏觀經濟與微觀經濟的必然結果。在理論上,無論是對於宏觀經濟的均衡或微觀經濟的均衡,都客觀存在著市場調節(市場機制)和政府干預(經濟政策)兩種方式。但在現實中,對於實現宏觀均衡來說,如果單靠或主要依靠市場機制發揮作用,則往往會產生兩個難以克服的缺陷,即:(1)在市場機制下,總需求與總供給由不相適應到大體一致,實際是通過市場的價格變動,從微觀個量的逐步調整和間接達到的,從中有一個很長的時滯或運動過程,這一過程可能造成國民經濟的較大震蕩與不必要損失,乃至超過社會的可承受能力;(2)即使市場機制以較小的代價實現總需求與總供給的均等,但由於市場的微觀利益導向,其結果也未必符合社會預期目標。因此,宏觀經濟均衡通常必須藉助政府的力量即宏觀政策來實現。但另一方面,宏觀政策在調節宏觀總量均衡時,也往往可能存在自身不可逾越的微觀障礙,以致同時需要政府對微觀經濟進行必要的干預。所謂宏觀政策的微觀障礙是指:宏觀政策雖以宏觀變數為對象和目標,但其效果都在一定程度上取決於微觀主體的反應 而由於宏觀政策對微觀主體的影響是通過市場媒介間接作用的,因而並不必然保證微觀活動完全按宏觀政策期望的方向發展。例如,由於宏觀政策對微觀政策的影響是間接的,因而可能由潛在的時滯導致最終的政策力度不足或過度。顯然, 由於這種或類似的情況存在,作為能夠通過與市場活動直接影響微觀經濟的市場政策,在客觀上構成了宏觀政策能否較好發揮作用的重要前提。
其次,市場政策是市場機制的必要補充手段。我們已經指出,在宏觀經濟領域,必須依託政府的干預力量才能實現期望均衡;但對於微觀均衡來說,市場機制則起著主導作用,這主要是:任何一種實現經濟均衡的方式或手段都必須以掌握較充分的信息為效率的前提,但微觀信息在容量及其特性上都與宏觀信息有著很大的不同,表現得極為分散、多樣、複雜和瞬息萬變。因此,在日趨發達與複雜的現代商品經濟條件下,要使微觀信息能夠完整、真實、及時與廉價地依靠行政渠道縱向逐級彙集到中央政策機構並處理、反饋,以有效地組織生產、流通、分配和消費,再用行政手段取代市場機制實現資源配置與經濟均衡,顯然是十分困難的,或代價昂貴,或根本不能。相反,微觀信息在性質上更適合於橫向傳遞,即以市場競爭的方式,市場價格按供求狀況的自由波動通常能夠充分與靈敏地反映供求的變動和引導供求的均等。但同樣,在另一方面,市場機制實現微觀均衡的作用也並不完全。市場機製作為一種內在的和自發性的經濟調節手段,在其運行過程中,會存在或發生調節不足、調節失靈或不適用等等所謂市場失敗的情況, 以致微觀經濟失衡或微觀主體行為與宏觀目標出現偏差與衝突, 乃至對社會和經濟造成破壞性後果。
所謂市場失敗,在理論上至少有兩類原因:(1)人為因素,例如壟斷。壟斷的存在使全社會不能得到完全競爭的好處;(2)信息因素。即使在完全競爭條件下,由於收集信息費用太高或傳播渠道不發達等,所獲得的信息也不可能完全,而信息不完全將導致資源配置效率下降。因此,市場機制並不必然保證微觀主體按最有利於社會的用途支配資源。顯然,在這些情況下,有必要通過政府對市場的直接干預與介入來避免或處理市場機制的內含缺陷。
最後,市場政策是計劃調節與市場調節相結合的關鍵與焦點。在社會主義商品經濟中,計劃調節與市場調節應當相結合,這在中國目前已少有異議。但嚴格地說,就市場調節而言,流行的「計劃調節」 概念並不是最為適當的,即政府對經濟的人為或行政干預往往也包括了許多種計劃性的調節內容在內。因此,在完整的意義上,與其說是計劃調節與市場調節相結合,不如說是為了兼顧習慣,仍沿用計劃調節的提法,並從廣義上把計劃調節看作是政府干預經濟的各種活動總和即政府調節,經濟政策則是這種調節的一種形式。

2市場政策的適用情況

具體來說,理論上或實踐上有必要實行市場政策或適合於採取市場政策的通常包括以下幾種主要情況:
1.壟斷。壟斷是競爭發展的必然產物,因而也是限制市場效率的重要障礙。壟斷的實質屬於一種對市場結構或市場行為的人為扭曲。壟斷的禍害從生產上看,造成了資源投入過多或不足;從消費上看,則是由競爭不足導致價格相對過高和供給相對過少。因此,壟斷往往既保護了低效率生產者,也損害了消費者。壟斷就產生的條件可劃分為自然壁壘壟斷與人為壁壘壟斷兩種。但對於競爭性產業部門來說,所謂壟斷主要是人為壟斷。人為壁壘壟斷的典型行業是加工工業。
人為壟斷的形成包括:
(1)可能產生於規模經濟的後果,即如果某一行業存在規模效益的傾向,則該行業的任一企業只要單純擴張生產即可降低成本,並由規模擴大最終佔據該行業產出的主要部分,從而獲得壟斷地位或條件;
(2)可能產生進入障礙。即在某些行業,企業的最優規模往往需要很大,以致新的生產者進入選類行業的初始費用異常昂貴或風險巨大。一般而言,必須的最小最佳規模越大,該行業能夠容納的生產者就越少,障礙程度與收益就越高,從而壟斷的可能性也就越大;
(3)可能產生市場的有限性。即如果一種產品的需求容量和潛力都十分有限,則該產品每個生產者的生產能力對需求來說勢必很大,因而存在著壟斷的利益與可能。但與存在進入障礙時的情況有所不同,在市場有限下,即使小企業也可以具備壟斷者的地位。
壟斷就其形式可區分為:
(1)限制性行為,即壟斷並通過在銷售或銷售合同中規定附加與約束條件而限制其他競爭者的活動。限制性行為的典型手段為搭賣合同和排它性交易;
(2)支配性地位的基本手段是兼并,包括橫向兼并、縱向兼并和混合兼并;
(3)共謀,即壟斷各方通過協議默契造成事實上的價格操縱或市場瓜分的行為。
2.完全競爭。完全競爭或似完全競爭在理論上是一種理想的市場類型,但在實踐中則並不完美。即在完全競爭的市場結構下,由於參與的生產者過多,往往可能造成競爭過度,以致實現市場均衡的代價過大。撇開信息不完全等因素的影響,完全競爭的這種缺陷通常發生在生產專業性程度很高,但產品又屬重要的基礎性行業,例如農業。在這類行業中,由於受完全競爭的市場結構作用,每個生產者往往都存在著獨自擴張生產的本能與傾向, 因而行業規模在長期中趨於不斷增大;但另一方面,這類行業在供求上又具有與其他行業明顯不同的特徵。從需求看,基礎性產品的行業價格彈性一般很低,價格下跌不可能較大地刺激需求增加;而從供給看,這類行業的專業化程度又往往很高,資產粘滯性大,存量調整與流動困難,因此,一旦替代品出現或供給增長超過需求導致價格下跌,則由於完全競爭下生產者之間一般很難自行協調或達成某種安排,以及由於完全競爭下單個生產者對於價格下跌通常會選擇和採取增加產出以維持原有的收入總量的「逆循環」措施,因而這種價格跌落除非經過一個很長的調整時期,否則供給不會減少,甚至反而增加。這意味著,對於一個完全競爭的基礎性行業來說,完全依靠市場機制或往往不能迅速地自動實現均衡。或只有通過對該行業造成破壞往後果以致對經濟產生較大不穩與振蕩才能達到。無疑,在這兩種情況下,有必要藉助外部的平衡力量。
3.競爭不適用。競爭不適用主要是指:由於大部分公共部門有非競爭性或非排它性的消費特徵,即公共產品的消費者是全社會每一個人,既不會由於一個人的消費削弱他人消費的數量或質量,也不會因為某些人不付錢而阻止這些人享受。因此,市場機制通常不能或不能完全適合於公共部門的運行方式。公共部門不適用市場或競爭方法,主要有兩種情況:
(1)由於一些公共部門存在著自然壟斷的因素。即在這些行業,由於規橫經濟或其他市場條件的限制,只有在獨家企業經營下才能使全行業的成本最低或效率最高。因此,在存在自然壟斷的行業,為了保護消費者利益,政府既必須嚴格規定企業進入的數量,也必須防止和制止因企業進步而可能產生的人為壟斷行為。自然壟斷的典型行業是供應業。例如供水、供電部門。
(2)由於一些公共部門不能按成本價格組織運轉和提供服務(例如從事社會治安與公共安全的部門),或持市場法則不能取得符合社會需要的結果(例如公共衛生和中小學教育部門) 顯然,具有這類特徵的部門更適合於行政方式的管理與調節。
4.外部效應。外部效應指由於個別企業的行為而對消費者或其他生產者可能造成的好的或壞的經濟效果。外部效應又劃分為「外部正效應」和「外部負效應」。外部正效應指個別企業帶給社會的生產成本小於企業耗費的成本(例如技術進步),外部負效應指個別企業帶給社會的生產成本超過企業自身投入的成本(例如環境污染) 即社會成本在計算上等於個別成本加上對他人沒有補償的損失或個別成本減去他人享受的好處,外部效應的政策含義是:由於外部效應的存在,資源由市場機制配置在微觀與宏觀效果上可能出現偏差。即在市場機制下, 當一種活動達到均衡時,企業的邊際收益可能較高,但社會邊際效益卻可能較低;或相反,企業邊際收益很低,但社會邊際收益很高。由於這種偏差,當資源配置在微觀達到最優,但以社會利益的標準衡量,卻可能是一些行業投入實際過多而另一路不足,或一部分產品生產實際過多但另一路卻過。因此,在存有外部效應的情況,市場機制並不自動保證資源配置的結果首先合乎於社會或宏觀利益,因而需要運用政府的力量鼓勵具有外部正效應的企業活動與行業發展,限制含有外部負效應的企業行為和行業增長。

3市場政策的主要內容

在理論上以及縱觀發達市場經濟學家的經驗,並考慮到中國經濟發展的實際,市場政策依其定義和狹義目標,可以粗略概括區分為以下三方面內容:
1.競爭政策。競爭政策是針對人為壁壘壟斷下競爭不足與完全競爭下競爭過度的惡果而採取的一種行政干預措施,目的是通過一定的規範及其支持或限制性手段維護競爭格局和確立競爭秩序,從而保障市場機制有效運行的條件。在實踐上,競爭政策有相反的兩類,即抑制壟斷和限制競爭。抑制壟斷、促進競爭的政策主要包括:
(1)控制市場結構,即監督和管理企業間的橫向、縱向及混合兼并。全面而論,兼并具有兩重性,一方面,兼并並不必然導致壟斷與競爭不足。相反,兼并在利用規模經濟,推進技術交叉運用以及改善資源配置等方面都有可取之處和可能對社會產生益;但另一方面,當兼并發展到一定程度或達到一定規模,卻可能導致壟斷或事實上造成壟斷的後果,顯然,對於這種性質的兼并則必須限制或禁止。
(2)控制市場行為,即監督和阻止企業(地區)間橫向或縱向限制競爭的行為。所謂橫向限制競爭指競爭的企業為共同目標而通過協議或協調形成的集體行為,縱向限制競爭則指具有上下游生產聯繫的企業單方或雙方在產品購銷及價格上規定附加或約束條件的行為 一般來說,不論橫向或縱向限制競爭行為,在事實上都會對社會造成壟斷的後果,因而都必須加以制止。但中小企業由於在市場中佔有的份額通常很低,聯合后不足以構成對社會利益的損害;相反,合作卻能使它們成為競爭的參與者,從而降低成本和提高效率。因此,中小企業間的協作行為可以視為一種必要的例外。
(3)消除進入障礙。即在存在進入障礙的情況下,政府可通過直接投資、信貸扶持、稅收優惠以及限制專利等手段降低進入成本,鼓勵生產者加入這類行業的活動,從而消除壟斷的條件,促進充分競爭。
限制競爭政策的主要目標,是通過控制競爭規模或生產規模避免過度競爭的惡果,從而保護受限制行業的基本生產力和必要發展。限制競爭的主要手段包括:
(1)鼓勵生產者之間建立各種適當形式的聯合或協作,例如農業中小生產者之間的生產與銷售合作組織。
(2)政府對剩餘產品有條件的購買或價格支持。例如生產者自願削減或限制生產量和銷售量,政府購買的過剩產品則用於儲備或出口。
(3)實行生產許可證制度。即規定和控制進入受限制行業的生產者人數。
(4)藉助微觀化的財政與金融政策誘導生產者行為。例如提高受限制行業的稅負或控制信貸。此處,競爭政策還部分適用於對存在外部效應行業的管理。典型的是對發生嚴重環境污染的行業採取兩類措施:① 向排污行業和企業徵收特別稅或排污費;② 實施可轉讓的排污權制度。即規定某一行業的可排污總量,同時公開有價拍賣相當於這一總量的排放許可權,企業只有通過競價購得許可權之後,才可排放所獲得的排放權數規定的污染量。污染排放許可權亦可在企業間有償轉讓。
2.價格政策。價格政策一般適用干存在自然壁壘壟斷或存在完全競爭缺陷的行業,即在這些行業, 由於供求關係的特殊性,往往可能出現市場均衡價格長期偏高或偏低的情況;當這些偏向進而對經濟增長或社會穩定產生不利影響時,則有必要由政府對價格進行干預或協調。價格政策按其作用的方式劃分,有兩種基本類型:(1)直接的價格干預政策,即由政府按需要確定或規定市場交易價格水平。在這種情況下,市場實現價格一般高於或低於市場均衡價格;(2)間接的價格干預政策,即政府不直接規定市場交易價格,但設置一種供參照的目標價格,當市場交易價格(市場均衡價格)高於或低於目標價格水準時。由政府向消費者或生產者提供全都或一定比例的價差收入補償。因此,間接價格干預政策也可稱之為收入政策。
兩種價格干預政策的差別在於:直接價格政策參與價格決定,從而直接排斥和取代市場機制的職能。在這種情況下,市場的供求均衡顯然很大程度上必須同時藉助於政府的力量實現;間接價格政策則不同, 由於它採取收入再分配的價格干預方式,使得市場供求平衡仍可依託市場力量本身達到, 因而與市場機制并行不悖,互為兼容。而由於這種差異,兩種政策的經濟效果或福利效應也很大不同。從間接價格政策看,無論這種政策是針對市場價格相對於目標價格偏高或是偏低情況,生產者與消費者都能從中直接獲益,但政府卻必須為此單獨承擔成本,即向生產者或消費者支付價差收入補償;從直接價格政策看,則略為複雜,即當這種政策是針對價格偏高情況時,由於使市場交易價格人為低於市場均衡價格,因而在短期內對生產者不利而對消費者有益,但在長期中消費者卻必須為人為壓價導致的供給減少付出代價。反之, 當這種政策是針對價格偏低情況時,則由於使市場交易價格人為高於市場均衡價格,因而對生產者有益而對消費者不利,但消費者在長期中卻能獲得人為提價刺激的供給增長的好處。直接價格政策的政府成本則表現為必須為這種政策可能導致的供給不足或過剩採取附加的均衡措施,例如提供生產補貼或購買市場過剩產品。這種成本的大小取決於附加措施的方式和內容。顯然,由於直接價格政策或間接價格政策者客觀存在著政府支出,從而政府負擔又由於政府的支出最低都將轉化給和由作為生產者或消費者的納稅者承擔,因此,兩種價格干預政策對生產者與消費者的全部影響及其利弊權衡,進一步取決於兩者之間和兩者內部的納稅結構與納稅水平。
總的來說,直接價格政策與間接價格政策對生產和消費都存在著偏重不同的經濟利益與代價,因此,孰優孰劣很大程度上依據於應用的場合和針對的目標。一般而言,對於存在自然壟斷特徵的公共部門,例如電力業,較宜於實行直接價格政策,而在競爭性部門,例如農業,則較適合於採用間接價格政策。
3.實物政策。實物政策是指政府對特定產品的生產規模或市場流向進行直接控制的一種方法。實物政策的必要性,主要是由於以下一些情況;(1)當某種產品處於嚴重的資源性供給短缺或短缺在短期不易克服的狀況時,如果單靠市場機制,可能使一些對社會和經濟發展來說是重受的項目的投入供應得不到全部或基本保障,例如能夠促進國民經濟結構優化與穩定增長的重點建設工程,以及事美國家安全的軍事建設工程;(2)當一些行業的市場交易價格有必要執行人為的低估或高估政策時,這些行業的供求均衡一般很難通過競爭性方式實現, 因而必須由政府對投入或產出的數量、結構直接管理;(3)對於能夠促進新技術應用與新產品開發,從而推動行業結構調整的新興或優先發展行業,或對於那些已經愛落但從仕會來看又有必要適當保護的行業,以及對於存在顯著外部效應的行業。同樣可能需要政府對投入或產出的一定干預。實物政策按主要內容可劃分為控制產監規模和控制市場流向兩類型。
控制產業規模的手段包括:(1)可能轉讓的配額制,即強制規定受管制行業的產出總量,並把限額按比例或通過競價分配給各生產企業,配額在企業問可有償轉讓。可轉讓的配額制的明顯優點,是有利於生產有限度地向較高效率的企業集中,從而改善企業結俏;(2)自願限制產出規模,即政府通過提供優惠條件,例如收入補償或價格支持,誘使生產者自行調整投入水平增加或削減生產數量;(3)政府購買,即政府通過自身的購買或拋售活動,或誘導與鼓勵某些行業的加速發展,或保護某些行業不致於因為供給過剩而崩潰,或維持某些基礎性行業產品的供求穩定。控制市場流向,主要是指政府通過合同採購方式掌握與調節部分緊缺性生產要素的投向和結構,以支持和維護一些重要行業的發展。在這種方式中,政府首先按市場價格向生產生產要素的企業直接訂貨,並在生產企業的各類訂貨中享有優先權;政府在由此掌握一定數量的生產要素后,按實際購得價格或國家補貼價格提供給受支持的行業與部門。但在採用這種方式時,應注意政府的訂購量必須限制在該生產要素總供給量的一定比例之內,以避免形成國家壟斷與價格操縱。

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