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憲法性法律一般是指有憲法規範存在其中,但形式上又不具備最高法律效力以及嚴格制定和修改程序的法律文件。在我國,選舉法、國旗法、集會遊行示威法、民族區域自治法、香港特別行政區基本法等等都是憲法性法律。

1簡介

憲法性法律有三個特點:它是由國家立法機關制定的法律文件,不同於憲法慣例;它規定的內容是國家根本問題,但不是根本問題的全部,只是某一個或某一方面的根本問題;最後,它的法律效力低於憲法,其制定程序與憲法以外的其它法律相同,沒有特別要求。
憲法性法律是法律而不是憲法,它們與其它法律一樣都是對憲法的「規則化」,但又與其它法律明顯不同:憲法性法律是「憲法」法,是「國家」法,是「權力」法和「權利」法。它們通過將憲法內容具體化、程序化來保障憲法。在成文憲法的國家,憲法性法律起到對憲法典的補充作用。而在不成文憲法的國家,憲法性法律是不成文憲法結構中的成文形式,具有重要意義,它是絕大多數憲法規範、憲法原則、憲法指導思想的載體。憲法性法律有兩種:一種是帶有憲法內容的普通法律,如選舉法、國家機關組織法等;另一種則是帶有憲法內容而經國家立法機關依法賦予其法律效力或重新進行法律解釋的某些政治性文件或國際協議、地區性盟約等。

2與其他法律的關係

憲法性法律是一群法律,它們有特定內容,自成體系,與其它法律系統既有聯繫又有區別,雖然有時候它們之間可能出現某種重合(如《集會遊行示威法》既是憲法性法律,也是人權法的一支,政府組織法既是憲法性法律,也是行政法的一種),但各子系統之間大致還是有一個較為明確的界限。憲法性法律與憲法性習慣、憲法性判例所調整的對象和內容是相同的,只是表現形式不同,前者是以法律文本的形式、後者是以習慣和判例的形式表達的;而憲法性法律和其它法律在形式上都是以成文法來表現的,但調整的對象和內容有所不同。
「憲法性」
2、憲法性法律與一般法律的不同點在於,它們是「憲法性」的法律。
  憲法性法律雖然是法律,但又不是一般的法律,它們與憲法有密切關係,具有某些「憲法」的特點。憲法有很多特點,並不是其所有特點憲法性法律都具備,如果這樣憲法性法律就與憲法沒有區別了,就等同於憲法了。如上所述,憲法的「原則性」特點就是憲法性法律所不具備的,憲法性法律在這方面具有的是法律(而不是憲法)的規則性特徵。無論成文憲法的性質是什麼,憲法性法律與其它法律之間都存在著根本區別。憲法性法律是有關成文憲法的法律,因此,它涉及到成文憲法中所規定的法律規則以及它們的含義和適用。

3主要內容

憲法性法律的主要內容應該包括以下幾點:
憲法性法律是「國家」法
根據西耶士「惟有國民擁有制憲權」的理論,是人民通過憲法創造了國家,而不是國家創造了憲法。在一個新國家誕生之前往往由人民通過頒布一部新憲法來「建立」國家,如美利堅合眾國就建立在「美國憲法」的基礎之上;中國1949年9月29日通過並生效的《共同綱領》作為一部臨時憲法宣告了「以人民民主專政的共和國代替那封建買辦法西斯專政的國民黨反動統治」,中華人民共和國在1949年10月1日才得以誕生。從這個意義上說,憲法是國家的出生證明,國家的基本要素在憲法中都應當有所體現,如作為國家標誌的國旗、國徽、國歌、首都以及國民的身份(國籍)等等。對憲法中這些內容的法律化產生了國旗法、國徽法、國籍法等,它們都是憲法性法律,是一個國家之所以成為「國家」的標誌,而其它法律一般不具備這種特徵。值得注意的是,憲法中關於國家主權象徵的這些規定並非都需要法律化,如憲法中有「首都」、「國歌」的規定,但中國並沒有一部「首都法」,也沒有「國歌法」,這並不是說國歌、首都就沒有國旗、國徽重要,而是其內容與國旗、國徽相比較為簡單,不需要專門立法。
憲法性法律是「權利」法
憲法中規定了各種類型的憲法權利,但並非對所有這些權利進行詳細規定的法律都是憲法性法律,如保護公民勞動權利的《勞動法》、保護公民受教育權利的《教育法》、保護兒童權利的《兒童權利保障法》、保護婦女權利的《婦女權益保障法》等,就不是憲法性法律而應當屬於「人權法」的體系。憲法權利一般都需要法律加以具體化之後才能得以實現。
憲法保護的公民權利有許多種,有公權利,也有私權利。所謂公權利是與公共利益有關的權利,是公民參與國家和社會公共事務的權利;而私權利是「作為一個個人或私人組織的成員,追求自己利益」的權利。或者說,公權利是關係到權力的權利,它們或者「產生」公權力,或者「監督」公權力,是國家民主政治體制的重要組成部分。 「產生」公權力的權利主要是選舉權,公民的選舉權是整個國家機器的發動機,在現代民主國家「普選制是代議制的基礎」,國家權力來自於人民的授權,授權的文本就是憲法,具體的授權方式就是選舉,通過選舉公民與他們的代表之間建立一種委託關係。「監督」公權力的權利主要是言論、出版、集會、結社、遊行、示威、請願等權利,這些權利的行使在很多時候都超出了私權利的領域,是針對國家和政府的,即便是因為對本企業事業單位或社會上另一部分人不滿的言論、出版、集會、結社、遊行、示威,往往也是要求政府要採取相應的措施進行干預,或者對政府沒有干預表示抗議。因此公民的這些公權利與公民的私權利相比,不僅僅具有權利的「私人」性質,不僅僅關係到自己的個體利益,它是整個國家權力建立和存在的基礎,是改進和提高國家機關工作質量的手段,是連接公民與國家之間的橋樑,是個體作為「社會成員」和「國家公民」而參與公共生活的手段。無數公權利的匯合將導致公權力的誕生,我們常說個人權利是國家權力的源泉,個人權利中的公權利才是國家權力的源泉,而私權利則不是,私權利不具有建構和改進國家權力的意義。
公權利、私權利都是公民的正當權利,都需要憲法予以原則的、法律予以具體的保護,但由於公權利離國家權力較近,私權利離國家權力相對較遠,而憲法是調整權利與權力關係的法律,因此公權利作為憲法權利中更具有「憲法」特點的權利,使得將其具體化的法律成為憲法性法律,而對私權利的保護則是其它法律的任務。
在以上四種憲法性法律的內容特點中,「權力法」在數量上是最多的,在分量上是最重的,它們是憲法性法律的核心部分;其次是權利法,它們是針對權力的法律,與權力法一樣都是為了規範權力。詹寧斯先生曾這樣表述過憲法性法律的內容:在法國,一本論述憲法性法律的書「要解釋憲法性法律中構成權力分配基礎的原則,還要按照憲法性法律的規定闡述一般機構的組成,眾議院和參議院的權力,共和國總統的權力,各部部長的權力以及法院的權力。由於尚需涉及憲法性法律的普遍原則,所以它還要闡述《人權宣言》中提出的基本權利,這些權利至今仍被認為是公共政策的原則,對立法機構具有約束力。」一本論述美國憲法性法律的書「將涉及基本相同的主題。」關於憲法自身修改解釋以及違憲審查的法律,由於層次太高反而不太經常行使(很難想象一個國家經常地、大量地修憲、釋憲,或進行違憲審查);至於涉及國家標誌的那些憲法性法律,一般在國家民主制度的建設中的作用相對較小,多具有國家象徵的意義。

4主要作用

如果我們把所有法律都看作是對憲法的具體化,因而也就都是對憲法的實施,那麼,憲法性法律無疑是這種憲法實施的一部分,而且以它與憲法的密切關係來看,它們是其中很重要的一部分。因此,憲法性法律通過對憲法有關規定的具體化、程序化,起到了保障憲法實施的作用,這種作用主要表現在:
有助於國家政治制度的民主化
2、其次,憲法性法律有助於實現國家政治制度的民主化。
憲法是關於民主政治的法律,是民主政治制度化的原則性規定,憲法性法律是國家民主制度的具體化、程序化,是國家民主制度進入具體操作階段的規則性規定。與其它許多法律是關於國家經濟制度、文化制度、社會制度的規定不同,憲法性法律是關於國家政治制度的規定。政治制度固然是由經濟基礎決定的,是不能脫離文化和社會生活影響的,但它一經建立就反過來對經濟、文化、社會發生巨大的反作用,政治權力的運作秩序如果缺乏合理性,它們就會嚴重干擾經濟秩序、文化秩序和社會秩序,政治領域中若權力混亂、權力失控、權力腐敗,就會嚴重阻礙社會其它一切方面的發展。沒有一個完善的政治制度,經濟制度、文化制度、社會制度就會失去保障,這些制度難以自我保護的特點使它們需要政治制度的保駕護航,需要國家權力的呵護和規範。另一方面,憲法性法律固然是關於國家政治制度的法律,但只有政治制度的民主化才需要這樣一批法律,每一個國家都有政治制度,但其政治制度不一定都是民主化的,不民主的政治制度通常不需要憲法,民主制度不健全的國家通常有憲法,但沒有憲法性法律或者憲法性法律殘缺不全。人民的參政議政的形式主要是靠代議制來實現的(雖然還有其它途徑),代議制的第一步就是選舉,第二步就是議會掌權,而選舉法和議會權力的相關法都是憲法性法律。在民主國家,議會的地位是其它國家機構所不能比擬的,它是真正由人民選舉的機構,直接依據憲法接受人民委託行使國家權力,組建其它國家機關並對其進行監督。在各國的政治體制中體現民主的主要機構是議會而不是政府和法院,一個國家若議會沒有權力或權力不能充分行使,則這個國家的民主制度很難說是健全的,因此一批憲法性法律的存在將有助於保障議會的地位,否則議會就會因為沒有操作規則不能行使權力而失職、無為,或者因為沒有操作規則隨意行使權力而越權、濫權。

有助於公民權利的實現

3、再次,憲法性法律有助於公民權利的實現,從而防止國家權力的異化。
雖然選舉權與被選舉資格通常是由憲法確定的,但選舉機構和選區界限往往不是,後者是由立法機關通過法律來處理的,這種具體規定選舉操作程序的法律才是公民實現選舉權的關鍵。除了選舉權外,人民防止國家權力侵犯自己的私權利從而對國家權力進行直接監督的主要途徑是以言論表達、新聞報道、集會遊行示威的方式實現的,這些權利寫在憲法里,但具體的操作程序在憲法性法律中,主要表現為集會遊行示威法,結社法,新聞法,出版法等等。如果對這些問題只有憲法的原則性規定而沒有相應的憲法性法律做規則性的規定,這些權利就僅僅只具有宣言的性質而無法實現,人民不僅需要「看」到權利的美麗光環,而且要「用」這道光環來護衛自己。但是,即便這些權利法律化了,權利也未必能夠實現,法律的實施是一個複雜的問題,它不是立法的必然延伸,但二者間也並非完全沒有關聯。如果連憲法權利的法律化都不能保證,那權利的實現是難以想象的。權利寫進憲法與權利在生活中實現這中間確實有許多許多環節,它是一個系統工程,權利載入憲法是第一步,將其法律化是第二步,之後還有第三步、第四步……憲法性法律作為權利的程序法就是在實施那第二步(是第二步中的一部分,其它憲法權利還需要其它法律加以具體化),我們不能說這一步比其它幾步更重要,但它通常是它們的前提。

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