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政府債務(亦稱公債)是指政府憑藉其信譽,政府作為債務人與債權人之間按照有償原則發生信用關係來籌集財政資金的一種信用方式,也是政府調度社會資金,彌補財政赤字,並藉以調控經濟運行的一種特殊分配方式。政府債務是整個社會債務的重要組成部分,具體是指政府在國內外發行的債券或向外國政府和銀行借款所形成的政府債務。

1 政府債務 -涵義

政府債務(Government debt) 分為中央政府債務和地方政府債務。中央政府債務即國債,是中央政府為籌集財政資金而舉借的一種債務。除中央政府舉債之外,不少國家有財政收入的地方政府及地方公共機構也舉借債務,即地方政府債務。這裡所說的政府債務即為國債。

政府債務是一個特殊的財政範疇和信用範疇。它首先是一種非經常性的政府財政收入,政府發行債券或借款的目的是籌集資金,這意味著政府可支配資金的增加。但政府債券的發行必須遵循信用原則:有借有還。政府債務具有償還性,又是一種預期的政府支出,這一特點和無償性的稅收是不同的。政府債券的擔保物是政府信譽,因此也常被稱為「金邊債券」。

2 政府債務 -產生和發展

政府債務作為財政範疇具有悠久的歷史。公債制度是在私債的基礎上發展和演變而來的,產生於奴隸社會。到了封建社會,借債規模有所擴大,但發展十分緩慢。公債的快速發展是在商品經濟和信用經濟高度發達的資本主義社會。今天,幾乎所有國家都將公債作為政府籌集財政資金的重要形式和發展經濟的重要槓桿。

美國的公債

美國公債最早起源於美國建國初期大陸會議發行的戰爭公債。1789年聯邦政府成立后,把以前的內外債連同未付利息一起,都按票麵價值換成了聯邦政府長期國債,總金額約為0.75億美元。此後,由於20世紀30年代的世界經濟危機,在凱恩斯宏觀經濟思想的影響下,美國總統羅斯福實行「新政」,採取赤字政策刺激經濟復甦,大量發行公債彌補財政赤字,再加上美國參加第二次世界大戰支付了巨額的軍費,到1946年,美國公債總額達2694 億美元。二戰後,美國公債除少數年份有所下降以外,從總的來說,其數額是呈不斷增加的趨勢,而且增加的速度越來越快。1950年美國公債為2567億美元,1960年為2900億美元,1970年為3826億美元,1980年為9307億美元。進入20世紀80年代以來,美國公債增加更為迅速。50年代年平均增加1.1%,60年代年平均增加4.7%,70年代平均增加14%,而1981-1985年則每年平均以19.28%的速度遞增。

日本的公債

日本公債比美國公債的發展史短得多,它只是最近30多年來的產物。1965年日本發生了戰後第五次經濟危機,工礦業生產連續下降,稅收減少,財政出現赤字,日本政府不得不第一次發行了少量的公債。至此,日本由實行傳統的均衡財政政策轉為實行凱恩斯主義的赤字財政政策。1966年,日本開始發行國家建設公債。1972年以前,日本公債的償還期一般為7年,1973年後延長為10年。自1974年以來,日本經濟受到世界石油危機的衝擊,民間資本支出急劇減少。為擴大政府支出,增加社會有效需求,日本政府開始大量發行赤字公債,進入了「財政主導經濟時期」。直到目前,公債利息支出仍然是日本政府財政支出中的主要項目。

中國政府債務

新中國成立以後,中國政府債券的發展經歷了「50年代的發展,60年代的低落,70年代的復甦,80-90年代的興起」這樣一個歷史發展階段。

新中國建立初期,中國面臨著舊中國遺留的生產凋敝、貿易萎縮、交通阻塞、失業嚴重、惡性通貨膨脹的局面,為保證仍在進行的革命戰爭的需要和恢複發展國民經濟,中國政府先後發行了總價值約為302億元的「人民勝利折實公債」和大約3546億元的「國家經濟建設公債」。這一時期中國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在「左」的思想指導下,中國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內債。從1959年到1980長達22年中,中國沒有發行過任何內債,並以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內債,使中國成為一個既無內債,又無外債的國家。

進入20世紀80年代,隨著經濟體制改革和對外開放,國民經濟的收入分配格局發生了較大變化。政府財政集中的資金占國民收入的比重有所下降,企業和地方能支配的資金有較大幅度的增長,城鄉居民個人收入增長較快,銀行資金來源大量增加。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求,財政開始出現赤字。政府為改變財政困難局面,決定重新向國內外發行政府債券。1993年以前,中國政府發行債券的規模並不很大,主要原因在於中央政府在發債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補財政赤字。1994年國家為理順財政銀行關係,根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯繫,正式規定了財政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發行公債彌補。從此,發行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段,由此導致公債發行規模的迅速擴大,1994年首次突破1000億元大關,發行額為1028.57億元,2001年公債發行規模已達4483.53億元。

3 政府債務 -分類

政府債務按不同的分類方法進行劃分通常有以下種類:

(一)按償還期限

按償還期限劃分,可分為短期、中期和長期公債。所謂短期、中期、長期並無絕對的劃分標準。一般而言,1年以內到期的債券為短期公債,1-10年到期的為中期公債,10年以上到期為長期公債。其中,中期公債在各國政府發行的公債中佔有較大比重。

(二)按發行地域

按發行地域劃分,可分為內債和外債。

政府內債是指國家在本國境內發行的債券。一般來說,政府內債是以本國居民和企事業單位認購為主,內債的發行及還本付息也以本國貨幣進行,但也不排除外國居民在本國境內購買公債的可能性,同時,政府也可以用外幣發行國內公債。因此,只要本國政府在本國境內發行的公債,不管其發行對象是否為本國居民,也不管其發行的貨幣單位是否以本國貨幣計量,都為國內公債。

政府外債是指政府在國外的借款及在國外發行的公債。外債的債權人多為外國政府、國際金融組織和外國公民,也不否定本國僑民在居住國購買本國在國外發行的公債券的可能性。外債的發行及還本付息須以外幣支付。外債的發行可以彌補國內資金短缺,加快國內經濟的發展速度。

(三)按發行的方式

可分為強制公債和自願公債。

強制公債是國家憑藉其政治權利,按照規定的計量標準,強制居民或團體購買的公債。這類公債一般是在戰爭時期或財政經濟出現異常困難的情況下,或為推行特定政策實現某一特定目標時才採用的。

自願公債是政府按照信用原則發行的由居民或團體自願認購的公債。其購買量由居民或團體自行確定,政府不做任何限定,這種公債容易被國民接受,且不會引起負作用。

(四)按發行對象

可分為貨幣公債、實物公債和折實公債。

貨幣公債是以貨幣為發行對象的公債,又可以分為以本國貨幣發行的本幣公債和以外國貨幣發行的外幣公債。在商品貨幣經濟比較發達和幣值穩定的情況下,一般都採用貨幣公債形式,便於計算、發行和管理。

實物公債是以實物為發行對象的公債。一般是在商品貨幣經濟不發達或幣值不穩定的情況下採用的公債種類。

折實公債是介於貨幣公債和實物公債之間的公債類型。它是在幣值不穩定的情況下,為了抵消幣值下降對債權人利益的損害,而採用按特定量的實物來加以折算的辦法。但從本質上看仍屬貨幣公債,因為這使公債在發行時是以當時的貨幣發行的,還本付息也以貨幣兌付。

(五)按發行的主體

可分為中央公債和地方公債。

中央公債是由中央政府發行與償還的債務,也稱作國債。國債收入列入中央預算,由中央政府安排支出和使用,還本付息也由中央政府承擔,用於實現中央政府的職能。

地方公債是由地方政府發行和償還的債務。債務收入列入地方預算,由地方政府安排使用,還本付息也由地方政府承擔,地方公債的發行範圍並不局限於本地區。

(六)按公債的用途

可分為建設公債和財政公債。

建設公債,也稱生產性公債,即用於生產建設事業及投資興辦營利性企業的公債。這種公債,政府不僅能擁有與公債等值的資產以作為償債的保證,而且可以直接從這些投資中獲得收益,以增強公債的償還能力。

財政公債,也稱非生產性公債,是為彌補政府財政赤字或為了應付臨時發生的經費需要而發行的公債。財政公債由國庫負責償還。

(七)按流通性

可將政府債務劃分為上市公債和非上市公債。

上市公債是指可以通過金融市場交易轉讓的公債,亦稱可轉讓公債。這種公債流通性強,認購者可以根據金融市場上的行情和自身的資金狀況隨時在二級市場上出售和轉讓,因而對投資者很有吸引力,是各國政府籌集資金的一種主要形式,一般佔全部公債比重的70%左右。上市公債按其償還期限的長短可分為短期、中期和長期債券。 

非上市公債是指不通過金融市場交易轉讓的公債,按發行對象可分為儲蓄債券和專用債券。儲蓄債券是政府專門為個人購買者設計的,用於吸收居民儲蓄。其發行期限大多較長,發行條件較為優惠以提高居民的投資積極性。專用債券是政府專門向金融機構(如商業銀行、保險公司等)發行的不可轉讓的債券。這種債券具有一定的政策性、針對性和強制性,其發行條件的優惠程度往往低於儲蓄債券,甚至低於上市公債,而期限卻大大長於儲蓄債券。這種債券的作用,一是為政府從某些金融機構穩定地取得資金提供工具,二是有利於中央政府調節貨幣供應量。

中國政府在1988年以前發行的公債基本上都是不可流通和轉讓的。1988年以後,隨著公債流通市場的建立和發展,公債的流動性逐漸增強。目前中國發行的公債種類中,可轉讓性公債品種有記賬式國債、無記名式國債、保值公債和國家建設性債券等。不可轉讓的公債品種有憑證式國債和特種定向債券等。

記賬式國債通過記賬形式紀錄債權,通過證券交易所的交易系統發行和交易,可以記名、掛失。投資者必須在證券交易所開設賬戶才能進行記賬式國債的交易。發行期內的交易不收取手續費;發行期結束后的交易要按成交額的0.2%收取手續費。由於記賬式國債的發行和交易採用無紙化方式,不僅降低了成本,提高了效率,而且使國債的發行和交易更為安全,是市場化發展到一定階段的產物,但要求具備較高的技術條件,如各交易所的電腦系統等。 

無記名國債則以實物券面形式紀錄債權。在發行期內,投資者可以直接在承銷機構的櫃檯上購買;在證券交易所設立賬戶的投資者,可以委託證券公司通過證券交易所系統申購。發行期內購買無記名國債不收手續費,發行期結束后,持有者可以在櫃檯賣出,也可以將實物券面在證券交易所託管后,通過交易所系統賣出,並按成交金額的0.2%繳納手續費。這種國債不能掛失,但可上市流通交易和在全國通兌,具有流動性高,購買方便等特點,同時由於是實物形式而導致成本高,安全係數低。

憑證式國債以「憑證式國債收款憑證」記錄債權,是一種國家儲蓄券,不可上市流通,從投資人購買之日起開始記息。持券人在持有期內如遇特殊情況需要變現時,可到原購買網點提前兌現,除得到本金外,還可得到按實際持有天數及相應的利率檔次記付的利息。經辦機構則按兌取本金的0.2%收取手續費。憑證式國債到期兌付時,不收取手續費。這種國債可以通過中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、交通銀行的儲蓄網點和財政部門的國債服務部購買。

特種定向債券是以「特種定向債券收款憑證」記錄債權,是向社會養老保險基金和待業保險基金的管理機構發行的國債。

4 政府債務 -特徵

政府債務作為一種財政分配的特殊形式,與財政分配的其他形式相比較,有其特殊性:

(一)政府債務的雙重性

政府債務收入是財政收入的特殊形式,其收入列入政府預算,由政府統一安排支出,還本付息由政府預算列支,是財政分配的特殊形式,屬於財政範疇。但政府債務又是利用信用形式,按照信貸原則,以償還為條件的資金分配,屬於信用範疇。因而政府債務具有財政與信用的雙重屬性。

(二)政府債務的信譽性

政府債務的發行主體是政府,政府是社會政治經濟活動的主導者和管理者,具有極高的社會地位及權威性。政府債務的發行是以政府信譽和國家資產作擔保,因此,具有較高的信譽。

(三)政府債務的靈活性

政府債務是根據某一預算年度或某一時期的經濟和社會發展對財政資金的需求而發行的,其發行規模和範圍,償還期限和形式都可以靈活調劑,只要經過政府批准就可以。而政府收入的其他形式,如稅收和利潤上繳收入,則要根據法律規定和財政體制的確定,獲得固定收入,不太可能大幅度調整變化。相比之下,國債更具有靈活性。

(四)政府債務的有償性

政府財政收入的其他形式,或是憑藉政治權力強製取得,或是憑藉財產權利參與收益分配獲得,都是無償的。但政府債務是利用信用形式,按照信貸原則,到期需要償付本金和利息的有償分配,政府與債券持有人之間是債權與債務關係。 

5 政府債務 -審計地方政府債務

國際知名評級機構穆迪2013年7月28日發布報告稱,據測算,從2010年末至2012年末,中國地方政府的直接和擔保債務可能已經上升13%,達到12.1萬億元。穆迪警告,中央政府正面臨為地方政府債務提供救助的風險。

2013年7月28日,國家審計署網站發布消息稱,根據國務院要求,審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。

多位專家表示,審計署此次全面開展政府性債務審計,意味著全範圍、全口徑政府性債務排查開始。

關於全國地方政府性債務規模,最新的官方數據是審計署2011年發布的全國地方政府性債務審計結果。截至2010年底,全國省市縣三級地方政府性債務餘額約為10.7萬億元。經過兩年多時間,全國地方政府性債務規模和結構等應已發生變化。

交通銀行首席經濟學家連平認為,全口徑排查地方政府性債務規模,可能將從兩方面著手:一是以地區為主體的債務規模;二是以平台公司為主體的債務規模。

審計署副審計長董大勝曾估計,目前中國各級政府的負債規模應在15萬億至18萬億元左右。財政部原部長項懷誠不久前透露,地方政府性債務可能超過20萬億元。德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿認為,2009年以來,中國地方政府融資平台債務上升到GDP的20%左右。隨著監管層收緊銀行對地方政府融資平台貸款,從2012年開始,地方政府融資平台轉向以信託貸款等方式融資,地方債務風險開始以新的形式體現。

專家表示,2012年以來,城投債、信託計劃、短期融資券、中期票據等發行規模快速增長。相對銀行來說,實施非信貸融資的非銀行機構規模相對較小,風險管理能力相對較弱,地方政府通過「影子」渠道融資過快、過大,極有可能使風險快速累積並向銀行機構轉移。

對於地方債務「影子」融資渠道的風險,監管部門可能已醞釀防範措施。2013年3月,財政部部長樓繼偉表示,財政部正部署有關地方債的調研,分門別類採取政策,制止住地方政府債務擴張的趨勢。

銀監會此前下發關於地方融資平台融資全口徑統計的通知,要求各銀行業金融機構從二季度開始逐季上報地方政府融資平台融資的全口徑統計數據,首次要求統計銀行通過理財產品投資於地方政府融資平台的餘額。

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