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1政府儲蓄的界定[1]

政府儲蓄是指政府可支配收入扣除政府消費性支出的餘額。是政府部門的財政收入中扣除用於國防、教育、行政、社會救濟等經常項目支出后的剩餘部分。
在經濟學教科書中,國民儲蓄通常定義為政府儲蓄、企業儲蓄和家庭儲蓄三者之和。按照國際慣例,在經濟統計中,政府儲蓄是指一般政府部門的儲蓄。一般政府部門(general government sector)主要包括中央政府、省(州)政府、地方政府以及社會保障基金。所以,國外所說的一般政府財政收支也就相當於中國所說的國家財政收支。
政府儲蓄是指一般政府部門的經常性收入(Recurrent Income)大於經常性支出(Running Expenses)的餘額:政府儲蓄=經常性收入-經常性支出。其中:
經常性收入=稅收收入+財產收入(包括國有企業上繳的利潤)+家庭和國外的轉讓
經常性支出=消費性支出(比如工資和薪金、商品和服務的購買,即所有消費性支出)+轉讓(包括對企業的補貼、向家庭的轉讓如養老金等、向外國人的轉讓)+公債利息
需要指出的是,同其他部門一樣,政府部門既是儲蓄過程的參與者,也是其他部門儲蓄的使用者。因此,政府儲蓄既可能是正值,也可能是負值。當政府部門的經常性收入在一定時期內大於經常性支出時,政府儲蓄就是正值。如果政府儲蓄是正值,一方面意味著財政赤字額全部被用於政府投資了,另一方面正的政府儲蓄將增加國民儲蓄。相反,當政府部門的經常性收入在一定時期內小於經常性支出時,政府儲蓄就是負值。在這種情況下,政府必須從其他部門借債,以便為其收支差額籌措資金,這就是所謂的負儲蓄或動用儲蓄(dissaving)。政府負儲蓄代表一種對其他部門總儲蓄的扣除。相比之下,當政府舉債為其部分或全部資本支出融資時,實際上從其他部門抽走了資源,但並不表示政府負儲蓄。
上述定義的政府儲蓄,需要作出進一步說明。第一,政府儲蓄與彌補財政赤字的方法無關。政府既可以利用發行公債也可以利用貨幣創造的方法來彌補赤字;也就是說,債務收入只是彌補財政赤字的資金來源,而不是政府儲蓄的資金來源。這顯然與中國有些學者(曹康霖,1996;楊思群,1998)將「政府凈債務收入作為政府儲蓄的重要來源」是極為不同的。第二,在計算政府儲蓄時,消費性支出與投資性支出之間的區別是關鍵,因為後者並不包含在政府儲蓄的定義中,而前者卻包含在政府儲蓄的定義中。第三,倘若將折舊基金計算在內,那麼,一國國民儲蓄總額就稱為毛國民儲蓄總額(total gross nationalsaving),否則,就稱為凈國民儲蓄總額。本文不考慮折舊基金,所以,政府儲蓄指的是凈政府儲蓄。
在解釋不同時期的政府儲蓄變化時,我們必須考慮許多重要的因素,這些因素使得我們對政府儲蓄的分析變得更加複雜。
首先,由於政府儲蓄是公共預算的一個組成部分,故政府儲蓄率與財政赤字的變化之間存在著直接關係。也就是說,在其他條件不變的情況下,政府儲蓄降低會增加財政赤字,而政府儲蓄增加將減少財政赤字。因此,對一定時期內的政府儲蓄的分析在很大程度上類似於對財政赤字變化的分析。
其次,一般政府的經常性收支總額的微小變化會導致政府儲蓄和財政赤字比較大的比例變化。因此,政府不能有效地控制經常性收支總額及其構成,就表明政府缺乏控制其儲蓄水平的能力,政府儲蓄率的變化就會很大。
再次,政府儲蓄規模的變化在很大程度上反映了公共預算對經濟發展的自動反應。因此,還應當澄清政府儲蓄規模變化的原因,即是自動的或周期性原因,還是相機抉擇原因。鑒於大多數稅收收入是GDP和價格水平的函數,故政府儲蓄水平在經濟周期過程中會發生變化。在經濟衰退時期,人們支付的稅收將減少,而支出(如養老金和失業救濟金等)將增加。因此,經濟活動不景氣會導致政府儲蓄減少。相反,經濟繁榮時期,政府儲蓄將增加,因為財政收入會增加,而用於社會保障方面的支出減少。因此,在經濟周期過程中政府儲蓄的變化與所謂的自動的或內在穩定器(郭慶旺、趙志耘,1997)的存在密切相關。
最後,政府儲蓄規模的變化還與相機抉擇政策相關,所以,有必要把政府儲蓄率區分為實際儲蓄率(actual saving rate)(包含純粹的周期波動的影響)與結構儲蓄率(structural saving rate),後者反映了相機抉擇財政措施的影響。就收入方面來看,政府的結構儲蓄率顯然受到財政收入結構中相機抉擇政策變化的影響,其中包括稅收制度和非稅收收入的結構變化的影響。例如,稅收支出增加(稅收收入減少)就會使計算出來的政府儲蓄減少;在非稅收收入來源中,如果對贏利的政府經營企業私有化,因減少了公共產業的利潤,就會降低政府儲蓄率(而提高私人儲蓄率)。就支出方面來看,政府支出的水平和結構的變化會在長期影響政府儲蓄率。例如,對公共融資的教育、住房、社會福利的需求增加,政府支出就要增加。又如,以往實施的擴張性財政政策因累積了龐大的債務規模,增加了當期的利息支出。
出於上述種種原因,公共資金總量(諸如政府儲蓄、預算赤字和公債)的變化最好從中長期角度來考慮。當政府儲蓄在一兩年中下降時,特別是當經濟處於不景氣時,不必驚慌。然而,如果政府儲蓄在相當長的一段時期內持續下降,這表明公共資金出現結構性不平衡,需要進行財政調整,或增加稅收,或削減支出。然而,提高政府儲蓄率的財政措施,必須注意到它對私人儲蓄率的影響。

2政府儲蓄的相關概念[2]

為了對政府儲蓄有一個準確把握,我們有必要進一步就以下幾個問題作一些討論:
1.政府儲蓄與財政結餘。
政府儲蓄不等於財政結餘,計算兩者的口徑不同。政府儲蓄是政府在一定時期內的財政收人與政府的消費性財政支出的差額;而財政結餘則是政府在一定時期內的財政收人與其全部財政支出的差額。
從數量上看,前者要大於後者。正因為政府儲蓄與財政結餘不同,所以,當我們對一定時期的政府儲蓄進行考察時就可以發現,一個國家即使其總預算為赤字(負的財政結餘),但仍然有可能保持正的政府儲蓄,這是因為預算開支中包括了資本支出或投資,這代表著政府儲蓄的使用。
2.政府儲蓄與政府資金儲蓄。
郭慶旺、趙志耘在(政府儲蓄的經濟分析》一文中對政府儲蓄與政府資金儲蓄作了區分,認為政府儲蓄超過政府投資的餘額就是政府資金儲蓄(郭慶旺,趙志耘,1999)。政府資金儲蓄可用來衡盈政府儲蓄與政府投資之間的缺口情況。當政府資金儲蓄為正值時,說明政府儲蓄大於政府投資;為負值時,說明政府儲蓄小於政府投資,部分投資是用債務融資來支持的。如果將政府資金儲蓄與預算結餘和預算赤字聯繫起來,可以看出,正的政府資金儲蓄實際上等於預算結餘;負的政府資金儲蓄則等於預算赤字。
3.政府儲蓄與政府積累。
在現代經濟學中,儲蓄是與消費相對應的一個概念;而在中國,人們往往又將積累看成是與消費相對應的概念。如:人們常常說,財政分配要處理好積累與消費的比例關係。那麼,積累與儲蓄究竟有何區別呢?從資本形成的角度講,積累由相互聯繫的兩個過程構成,即儲蓄和將儲蓄轉化為投資。因此,積累是儲蓄和儲蓄的使用的統一。積累中包含了儲蓄,儲蓄是積累的一個環節。明確了儲蓄與積累的區別與聯繫,相應地,我們可以說,政府積累就是政府儲蓄與政府儲蓄使用的統一,政府進行儲蓄,然後將儲蓄轉化為投資,結果就形成了積累。我們通常所說的積累與消費的比例關係就是在上述兩個相互聯繫的過程中形成的。中國在計劃經濟體制下,政府既是最大的儲蓄主體,又是最大的投資主體,由於儲蓄和投資的合二為一,因此,人們常常用「積累」這一概念來替代儲蓄和投資。
需要指出的是,在一些文獻中,我們常常還會看到另一種含義的政府儲蓄,如薩繆爾森在《經濟學》一書中寫到:政府儲蓄代表政府稅收高於其用於物品和勞務以及轉移支付上開支的差額代數值。美國財政學家馬斯格雷夫在其所著(美國財政理論與實踐》一書中給出了兩種不同口徑的政府儲蓄定義,即:(1)政府儲蓄為稅收收人超過財政支出的部分;(2)政府儲蓄為稅收收人超過政府用於當前消費的支出的部分。從中可以看出,馬斯格雷夫關於第一種口徑的政府儲蓄與薩繆爾森關於政府儲蓄的定義在內涵上是相同的;第二種口徑的政府儲蓄與我們所給出的政府儲蓄定義在內涵上是相同的。馬斯格雷夫認為,上述兩種口徑的政府儲蓄,具體使用哪一種,應根據不同的研究目的來加以確定。如果籍要從儲蓄與就業水平關係的角度研究、考察政府財政預算在經濟穩定中的作用,則應將政府儲蓄定義為稅收收人超過支出的部分。正值的政府儲蓄(即預算盈餘)反映著從總需求中退出的部分,因此,它是限制性的;負值的政府儲蓄(即預算赤字)反映了對總需求的增加量,從而是擴張性的。而當需要從儲蓄與產出能力水平關係的角度考察政府的財政預算對長期經濟增長的影響時,就必須將政府儲蓄定義為稅收收人與政府消費性財政支出之間的差額,而不再定義為從總需求中退出的部分,正值的政府儲蓄反映政府部門對全社會資本形成的貢獻。
筆者認為,將政府儲蓄定義為財政收人(或稅收收人)減全部財政支出后的剩餘是不恰當的,因為它與儲蓄的本來含義不相符,儘管這樣定義有其特殊的研究目的;而且,這樣做可能還會引起一些混亂,如在國內我們常常可以看到類似於這樣的一種說法:財政赤字的不斷增加造成政府儲蓄狀況的日益惡化。很顯然,如果這種說法成立,其中的政府儲蓄就只能理解為是薩繆爾森所定義的那種,或者說是馬斯格雷夫所定義的第一種口徑的政府儲蓄,而不能理解為是從資本形成的意義上所定義的政府儲蓄。如果說是指後者,那麼,上述說法只有反過來說才能成立。所以,當我們在使用或接觸政府儲蓄這一概念時,首先必須弄明白它的定義口徑。

3政府儲蓄的計算[2]

政府儲蓄的計算有兩種方法:
一種是直接計演算法,即根據政府儲蓄的定義,從一定時期(通常為一年)政府的全部財政收人中(不包含債務收人)扣除公共消費性支出(包括轉移支出及債務利息支出)后而求得;
另一種是間接計演算法,即根據政府投資與財政結餘之間的關係間接求得,其計算公式是:政府儲蓄二政府投資+財政結餘,其中,財政結餘一項在實際中既可為正值,也可為負值,在負值的情況下,需要在投資總額中抵消扣減相應的份額,其意味著這部分投資不是由政府自身的儲蓄支撐而是由債務支撐的。

4中國政府儲蓄的態勢[1]

政府儲蓄是國民儲蓄的一個組成部分。但是,由於中國長期以來沒有關於企業儲蓄的概念,《中國統計年鑒》也沒有提供企業儲蓄的統計資料,因此,我們只能單獨分析政府儲蓄的態勢。這種分析分為兩個角度:一是時間序列分析,即分析改革開放20年來,中國政府儲蓄率(政府儲蓄總額佔GDP比率)的變化情況;二是橫截面分析,即與其他國家的政府儲蓄率相比較,分析中國政府儲蓄率的高低。
但是,由於中國的財政統計中也沒有政府儲蓄的數據資料,故我們只好根據上述國際通行的政府儲蓄計算方法,結合《中國統計年鑒》中的國家財政分項目收支數據進行推算:
經常性收入=稅收收入+國有企業上繳利潤收入+其他收入(包括外國轉讓或贈款凈額)
經常性支出=行政支出+國防支出+文教科學衛生事業費支出+經濟服務費支出+社會福利救濟支出+補貼支出+利息支出+其他支出
政府儲蓄=經常性收入-經常性支出
從1978~1996年中國政府儲蓄率變化情況。可以看出,第一,1978~1996年中國政府儲蓄率一直呈下降趨勢,從1978~1980年平均14%下降到1996年的0.6%,降低了13.4個百分點,年均降低近0.8個百分點;第二,1981~1985年比 1978~1980年的政府儲蓄率降低5.5個百分點,1986~1990年比1981~1985年的政府儲蓄率降低5.2個百分點,而 1991~1995年比1986~1990年的政府儲蓄率降低2.4個百分點,1996年比1991~1995年的平均政府儲蓄率降低0.3個百分點,這表明中國政府儲蓄率下降的速度是遞減的;第三,從1996年開始,邊際政府儲蓄傾向從負值變為正值,政府儲蓄率開始有所回升,這可能是經常性收入特別是稅收收入在1994年稅改后增長狀況得到改善的結果。
其實,從全球角度來看,各國的政府儲蓄率都存在著不同程度的下降趨勢。首先,從部分經濟發達國家(法國、德國、義大利、日本、荷蘭、英國和美國等)來看,從60年代到90年代初,政府儲蓄率持續降低:60年代平均為4%,70年代平均為 2%,80年代和90年代初甚至出現了負儲蓄率,分別為-0.9%和-0.7%(Robson,1996,198~203)。其次,從部分發展中國家(巴西、印度、韓國、菲律賓、泰國等)來看,從70年代中期到80年代初,政府儲蓄率平均下降了3.2個百分點,分別為4.6%和1.4%(United Nations,1982)。
從國際比較角度來看,中國政府儲蓄率狀況並不算太差,80年代中期的政府儲蓄率與政府儲蓄率比較高的經濟發達國家60年代的水平、發展中國家70年代的水平相接近。然而問題是,儘管中國政府儲蓄率還沒有變為負值,但是,無論是從政府儲蓄率來看,還是從政府儲蓄佔國內儲蓄總額的比率來看,這種下降趨勢是持續的、大幅度的,需要政府採取措施,遏止這種態勢。
為了找到提高政府儲蓄率的有效措施,首先需要找出中國政府儲蓄率下降的原因。對此,我們從經常性收支兩方面進行簡要分析。從經常性收入規模來看,近年來,經常性收入中有90%左右是稅收收入,故政府儲蓄率的下降無疑與稅收收入狀況有直接關係。眾所周知,1996年以前,中國的稅收收入佔GDP的比率持續下降,幾乎年均下降1個百分點,與上述同期政府儲蓄率年均下降近0.8個百分點相吻合。可見,從收入角度來看,提高政府儲蓄率的直接途徑是提高稅收收入佔GDP的比率。
從經常性支出規模來看,中國經常性支出增長過快是政府儲蓄率下降的另一個重要原因。世界銀行經濟學家普利斯(Please,1967,p.24~32)早在30年前就指出,政府部門的收入與支出均隨著國民收入的提高而增長,但後者的增長率高於前者的增長率,因而政府預算儲蓄會相對減少,後來人們稱之為「普利斯效應」(Please effect)。據筆者計算,中國政府的平均邊際儲蓄傾向是:1981~1985年為0.26,1986~1990年為 -0.16,1991~1995年為-0.23,1996年為0.07。可以看出,中國80年代中期以來,政府的平均邊際儲蓄傾向出現負值,這種狀況一直延續至1994年。這說明新增經常性收入不僅沒有為政府儲蓄提供資金來源,反而不能滿足新增經常性支出的需要。這種態勢雖然在1996年有所好轉,但邊際政府儲蓄傾向微乎其微,僅為0.07,邊際政府消費傾向高達0.93,也就是說,新增經常性收入的絕大部分被新增經常性支出消耗掉。
可見,在中國的工業化進程中,政府儲蓄的供給與其需求相比相去甚遠,迫切需要提高政府儲蓄率。現在的問題是,增加政府儲蓄是應當增加稅收還是削減支出?經濟體系對增加政府儲蓄的財政政策將作出怎樣的反應?或者說,最實質的問題是:增加政府儲蓄是否必定會增加國民儲蓄?這就需要我們作深入的理論分析。

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