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1 新管理主義 -理論概述

  新管理主義是在商業企業管理中流行的一套管理哲學,主要包含如下幾點核心觀念:第一,社會進程的主要途徑在於經濟學意義上的生產力的持續增長;第二,這種生產能力的增長以「管理」功能對勞動力要素和複雜的信息技術、組織技術、物資形態商品的生產技術的有效組織為前提;因此,第三,管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能,在諸如計劃、執行和衡量生產力的實質進展方面發揮關鍵作用,商業的成功越來越依賴於高素質和職業化的管理者。為履行「關鍵作用」,管理者必須擁有合理的「管理許可權」。

  新管理主義的信條就是「讓管理者來管理」,這是良好管理的基本準則。良好的管理可以消除繁文縟節,為人員提供高度的激勵動機,使機構運作良好,有助於發現和消除浪費,有助於清楚表明資金的花費去向,將資源集中於最有效的領域,為國家復興提供鑰匙。

2 新管理主義 -理論發展

  二十世紀八十年代以來,新管理主義與公共選擇理論、交易成本經濟學、代理人理論(后兩者與組織經濟學理論相關)相聯姻,形成了新公共管理理論。新管理主義關於管理的認識,在很大程度上與科學管理關於管理的認識具有一致性,如兩者都強調管理的標準化、層級式的管理結構等。正是新管理主義和泰勒科學管理的這種一致性,波利特(Pollitt)認為,新管理主義代表了科學管理思想的回歸,將新管理主義稱為「新泰勒主義」。

  根據新管理主義建立起來的新公共管理的理論認為,公共部門績效不佳在很大程度上是一個管理性問題,這個問題一方面源於公共部門官僚制組織結構的內在弊端,另一方面公共部門特定的權力結構環境降低了管理者履行管理功能的能力。以新公共管理的眼光來看,公共部門由於特定的權力結構環境,面臨著積重難返的管理困境。根據民主憲政原則建立的官僚制政府體系中,選舉性的政治官員(權力源於人民)和中央控制機構如中央財政、預算、人事管理等掌握著集中的權力,而真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理許可權,在實施管理權威方面要受制於細節詳盡的財政預算規程、人事規則、採購制度、審計制度而喪失管理的靈活性,無法對變化的環境或者顧客需求做出回應。正如英國效率小組在研究「下一步行動」過程中所發現的那樣,「公務員招募、解僱、晉陞、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及IT(信息技術)的使用等,都不在各個層次上多數管理者的控制之列」,政策或政治性官員根本不關心或者不懂得管理,而大多數管理者又處於命令鏈的下端,缺乏對組織進行有效管理所必須的權威和靈活性。這種現狀與新管理主義所倡導的「讓管理者來管理」的信條是格格不入的。因此,從新公共管理的視角來審視,公共部門的低效率和不盡人意的績效水平,在本質上是一個低劣的管理問題,政府改革就更多的是管理層面的改革。

3 新管理主義 -理論應用

  撒切爾夫人所推動的「雷納效率評審」改革(1980年)、財政管理創新方案(1982年)和「下一步行動方案」(1988年),在西方政府改革中普遍採用的半自主性和公司化的「執行機構」(組織結構層次),以及在財政、預算、人事、採購和審計等領域內實施的解除規制改革(deregulation),其核心就是採用新的管理技術和方法,解放被傳統行政制度壓抑的管理能量。對於這一點,國內學者的認識似乎存在一些偏差,正如周志忍所指出的那樣,當代西方行政改革的「側重點是管理層次,主要是新的管理原則、新技術、新方法在公共管理中的應用」,而中國學術界沒有對此給予應有的注意,反而對西方行政改革中組織結構的改革給予了超常的關注。

  新公共管理從「管理」的角度來診斷公共部門的問題和進行的管理改革,在一定程度上是對傳統公共行政理論中「管理」傳統的再現和發揚,使以隱蔽形式存在的「管理」傳統凸顯出來,並表現為高級的理論形態。新公共管理認為公共管理人員是高度專業化的和通曉如何管理的掌握著信息的個人,因此,新公共管理傾向於認為公共官僚制的不良績效不是缺乏管理能力和不履行職責的結果,而是「壞制度」的結果,是繁冗笨重和不必要的規則、規制及其他約束嚴重束縛管理權威和管理能力的結果。由於公共管理人員是「被制度束縛的人」,因此,為改進公共官僚制的績效,改革策略的設計就必須能夠讓管理者從政府繁文縟節的枷鎖中解放出來,政治家和其他人必須「讓管理者來管理」,因此,需要解除規制和放權,使管理過程如預算、人事、採購等合理化。

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