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權力制約原則

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權力制約原則是資本主義國家的分權與制衡原則和社會主義國家的權力監督原則的總稱,其存在的歷史基礎和現實前提是國家與社會的分離,導致出現了一個不依附於土地、國家、教會、以商品經濟為主的私人自治的領域。社會成員本身獲得了私人意義上的「市民」和「公」意義上的國家公民兩種身份。為了保證公共權力的行使不脫離人民的掌控,所以必然要尋求制約公共權力的機制。

1歷史演變

近代時期
近代分權學說是由洛克所倡導,有孟德斯鳩加以發展和完成的。洛克在《政府論》中將國家權力分為立法權、執行權、和對外權三種。其中立法權是國家的最高權力,是用來指導國家力量的運用以保障該社會及其成員的權力,立法權應屬於議會;執行權是負責執行所制定出來的法律和繼承有效法律的權力,在君主制國家中執行權應屬於國王;對外勸是關於決定戰爭與和平、聯合與聯盟以及同國外開展一切事務的權力,對外權也應屬於國王所有。洛克認為上述三種權力不能集中在一個人和一個團體手中,並且特彆強調立法權與行政權的分立,他說如果由同一批人同時擁有制定和執行法律的權力,就會給人們的弱點以極大的誘惑,使他們動輒要攫取權力。洛克的分權其實是兩權分立,並且他還對司法權的獨立趨勢和制約作用缺乏敏銳的感覺。
孟德斯鳩在總結洛克分權理論的基礎上,將國家權力一分為三,既立法權、關於國際法事項行政權力和關於司法權民政法規事項的行政權力。他認為第三種權力可稱為司法權,而第二種權力可簡稱為國家的行政權力。[3]國家權力是不能在一個人或一個機關手中的,否則公民的權力沒有保障。他說:「當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手,自由便不復存在了;因為人們要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律,並暴虐地執行這些法律。」「如果司法權不同立法權和行政權分立,自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一,則將對公民的生命和自由施行專斷的權力,因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一,法官便將握有壓迫者的力量。」[4]同時,孟德斯鳩還主張權力的相互制約。在他看來,一個自由的健全的國家必然是一個權力受到合理、合法限制的國家,因為從事物的性質來說,要防止濫用權力就必須以權力限制權力。 美國的漢密爾頓、傑佛遜等人一方面將「分權理論」具體運用到了國家機構的創建和憲法的制定實踐中,從而使「三權分立」由理論變成了現實。同時他們又發展了「分權理論」。如將聯邦與各州的縱向分權與制衡也納入分權體系之中,主張設立兩院制的國會以使其相互制約並與行政權、司法權分立制衡等。
馬克思主義的經典作家從人民主權的理論出發,並且為了矯正資本主義國家因實行「三權分立」所出現的弊端,對「三權分立」理論有過深刻地批判,但他們從未完全否定「三權分立」理論的歷史合理性。正如恩格斯所說:現代社會主義「就其理論形式來說,它最初表現為18世紀法國偉大啟蒙學者所提出的各種原則的進一步的似乎更徹底的發展。」[5]恩格斯還對資產階級國家的分權制評論說:「在那些確實實現了各種權力分立的國家中,司法權與行政權是完全獨立的。在法國、英國、美國就是這樣的,這兩種權力的混合必然導致無法解決的混亂;這種混亂的必然結果就如讓人一身兼任警察局長、偵查員和審判官。但是司法權是國民直接所有的,國民通過自己的陪審員來實現這一權力,這一點不僅從原則本身,而且從歷史上來看都是早已證明了的。」[6]馬克思在1831年對黑森憲法的讚揚也證明了經典作家對權力制約的重視。他說:「沒有哪一部憲法對執行機關的許可權作過這樣嚴格的限制,在更大程度上使政府從屬於立法機關,並且給司法機關以如此廣泛的監督權。……高等法院有權對有關任免制度的一切問題作出最後決定。眾議院從議員中選出一個常任委員會,組成類似雅典最高法院的機構,對政府的活動進行監督,並且把違反憲法的官員送交法院審判,即使下級執行上級的命令時也不得例外。」[7]社會主義國家雖然實行人民民主專政的國體,但她在現階段也只能用代表製作為實現民主的主要形式,這就客觀上出現了權力所有的主體與權力行使的主體不相一致的情況,而且權力固有的惡性即便在社會主義條件下也不可完全消除,因此為了保證權力的運行不出現違背人民的意志的異化,必須加強對權力的制約。鄧小平指出:「斯大林嚴重破壞社會主義法治,毛澤東就說過,這樣的事在美、法、英這樣的西方國家不可能發生。」[8]這進一步證明了權力制約對社會主義國家的必要性。

2在資本主義憲法中的體現

資本主義憲法體現權力制約原則除了通過憲法規範公開或隱蔽地確認「權力分立與制衡」的精神以外,更因各國歷史傳統、民族狀況、政治力量對比等因素的差異,造成了反映分權學說的不同政體模式,概括起來主要有三種 
典型的美國式的三權分立形式
美國憲法明文規定了立法、執法和司法的三權分立的政府架構和3個權力機構之間的制衡機理。在分權方面:根據美國憲法第1、2、3條之規定,立法權屬於由參眾兩院組成的國會,因而經民主選舉產生的代表有權決定全國政策,掌握財政支出等大權;[9]行政權由民選的總統統一執掌;司法權屬於法官,他們受到終身任命,並只能因重罪或不端行為才被解職,從而使之能不受報復、沒有恐懼地決定案件。為了保證分權原則的實施,根據憲法和慣例,凡在合眾國政府下供職的官員,不得兼任國會議員,不得提出議案,不能出席國會會議,司法獨立,法官終身任職,總統對法官有任命權,但無罷免權,議會對法官的任命有同意與否決的權力,但非因法官犯罪而依法彈劾之外,也無罷免權。
在制衡方面,為了保護公民和防止專制政府的出現,美國憲法設計了一個不允許任何權力分支部門掌握全部政府權力,同時又能整體而有效地推進政府工作的權力關係模式。它規定國會有權要求總統條陳政策以備審議,有權建議、批准總統對其所屬行政官員的任命,有權批准總統對外締結的條約等,從而體現了國會對總統的制約。國會對司法機關的制約則體現在:參議院有權審判彈劾案件,有權建議或批准總統對聯邦最高法院法官的任命,有宣告懲治叛國罪的權力,有彈劾審判聯邦最高法院法官並撤銷其職務的權力。同時,美國憲法還規定了總統對國會的制約。表現在:總統有立法發掘權,副總統兼任參議院議長,對立法機關的活動產生一定的影響。總統對司法權力的制衡表現在:總統有特赦權,有提名並任命聯邦最高法院法官的權力。最後,美國憲法規定了聯邦最高法院首席大法官應當擔任有關彈劾總統案的審判長,因而體現出司法權力對行政權力的制約。此外,根據美國憲法慣例,法院享有司法審查權,這樣法院也當然獲得了制衡立法的權力。
美國式的分權模式對其它國家產生過重要影響,當今許多國家比如委內瑞拉就沿襲了美國的這種模式。
法國式的以行政為重點的分權模式
法國早在《人權和公民權宣言》中就依據孟德斯鳩的見解規定了:「任何社會,如果在其中不能使權利獲得保障或者不能確立權力分立,即無憲法可言。」這一精神為法國現行憲法(1958年)所忠實地繼承。法國1958年憲法在序言中明確宣布:忠於1789年人權宣言所肯定的、為1946年憲法序言所確認並加以補充的各項人權和關於國家主權的原則,可見法國是實行分權原則的國家。
法國在現行憲法頒布前,仍然堅持議會主權,實行議會共和制,總統只是象徵性領袖,他協助政治機構的聯合,但並不實際參與政治。由於現行憲法制定的特殊歷史背景和立憲動機,因而改變了原有的政治體制,而大大加強了總統權力。憲法第5條對總統賦予眾多首要責任:「共和國總統監督對憲法的遵守。總統進行仲裁以保證國家權力的正常行使和國家的連續性。共和國總統負責保證民族獨立、領土完整,以及條約和共同體協定的遵守。」第64條規定:「共和國總統負責保證司法獨立。」因此有學者認為「共和國總統乃是全國利益的超級法官。」[11]同時憲法還規定:總統有權任命政府總理並根據總理的建議任免其它政府官員;他有權主持內閣會議,簽署內閣會議所決定的法令和命令,因而掌握著超越於政府之上的行政大權。他有權要求議會重新審議其所通過的法案,議會不得拒絕;他有權就一切涉及公共權力組織的法律草案提交公民複決,因此總統擁有參與立法的重大權力。此外總統主管軍事和國防,共和國總統應上武裝力量的總司令,他應主持高級國防會議和委員會,而且總統還有緊急狀態處置權,在緊急狀態權力行使期間,總統的權力可擴展至議會的立法權。綜上所述,法國現行憲法已將分權制衡的權力中心由議會轉移到以總統為代表的行政系統,從而塑造了一個「共和君主」。

在社會主義憲法中的體現

社會主義憲法是在一種新型的國家理念下,來規劃國家權力的所屬和運行以及與公民權利之間的關係。因此,它力圖克服資本主義國家因實行三權分立而產生的諸多弊端,更強調國家權力行使中的互相配合,更強調國家權力的統一與行使效率。但社會主義憲法並未因此而放棄權力制約原則,中國現行憲法就比較全面地體現了權力的分工與制約原則,表現在:
第一,在人民代表和國家機關及其工作人員的關係上,規定人民代表要由人民選舉產生,對人民負責,接受人民監督。人民有權對國家機關及其工作人員提出批評、建議、控告、檢舉等,重在以人民權利的勢能控制國家權力的動能。   第二,憲法規定全國人大是最高國家權力機關,全國人大及其常委會行使立法權;國家主席是國家最高代表;國務院是最高國家權力機關的執行機關,是最高行政機關;中央軍委是領導全國武裝力量的機關;人民法院是國家的審判機關,人民檢察院是法律監督機關,這樣中國憲法實際上也遵循了現代國家關於權力分工的基本原理和基本範式。
第三,憲法規定國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督,因此中國人大及其常委會有權制約由它選舉產生的國家機關,但中國憲法並不象資本主義國家的憲法那樣在賦予立法機關制約權的同時,又賦予行政機關和司法機關反制立法機關的權力。第四,中國憲法為充分保證執法機關正確執法,充分保障人民的民主權利,明確規定,行政機關和司法機關在本系統內實行監督和制約。

3適用和有關問題

民主和法治的矛盾
各國在適用權力制約原則的過程中,通常把經由選舉產生的民意機關(國會、人民代表大會)視為民主的重要表徵,而把非由選舉產生且穩定性極強的司法機關看作法治的代表。當我們一方面遵循人民主權的原則,努力追求和實現民主的時候,又經常讓司法機關祭起法治之盾,去審視和檢查民意機關的行為是否合憲。這樣少數人有權改變和撤銷多數人的意志表達的合法性源泉到底在哪裡?憲法的意志能高於民意機關意志的正當性如何得到證明?我們判斷是少數人或者是多數人代表了正義的根據憑藉如何確定等等,這些都是法學和政治學中難解的命題
(二)在社會主義國家,共產黨作為執政黨通常不僅佔有社會重要的物質資源和文化資源,而且享有重要的權力資源。其決定和行為不僅公民利益產生重要影響,而且對公權力機關和社會組織也起著極大的支配和控制作用。過去很長一段時間,這種權力是在法律之外存在和活動的,它對國家機關的正常運行和公民權力的有效保障都是一種潛在的隱憂。現在中國從歷史的經驗和教訓出發,決心把黨的領導與依法治國、人民當家作主結合起來,但如何通過制度創新和制度安排,使黨的權力與國家權力以及人民權利之間達成一種最大的均衡,從而實現正和的博弈,這是中國社會主義民主和法治建設中的一個最困難和最關鍵的課題。
(三)分權思想是資產階級法律和政治學者根據牛頓靜力學說所作的一種深思熟慮的設計,其核心內容是國家如同機械一樣,國家的權力亦可機械均勻地分為三個部分,並且可以保持一種穩定的關係。國家只是執行保護公民權利的被動工具。隨著政治、經濟、科技的迅猛發展,人類事務的日益複雜和人類利益的日趨多元化,客觀上要求國家更積極、主動地介入社會生活,因此國家權力尤其是行政權力的擴張乃是不可避免的趨勢。如何應對客觀情勢的變化,使國家能為所當為,建立高度權威,又能規制權力的恣意與任性,避免因權力的異化所產生的腐敗,無疑也是人類政治領域所要解決的一個急務。

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