1簡介

權力制衡,是指在公共政治權力內部或者外部,存在著與權力主體相抗衡的力量,這些力量表現為一定的社會主體,包括個人、群體、機構和組織等等,他們在權力主體行駛過程中,對權力施以監督和制約,確保權力在運行中的正常、廉潔、有序、高效等,並且使國家各部分權力在運行中保持總體平衡。這些制衡有利於保證社會公正合理的發展方向,以及社會整體的目標的實現。
權力制衡有多種形式。西方的分權制衡是其中一種。分權制衡是指權力不是集中於國家機構的某一部門或某一部分人,更不是個人獨攬,而是和地分割成若干部分,為不同機構所分掌,然後在不同權力之間形成制衡關係,相互牽制、互為監督。
權力制衡的政治體制是近代資產階級革命的產物。雖然古代西方就存在過權力制衡的政體,如古希臘古羅馬就有過權力制衡。斯巴達政體中,由於各個政體要素的混合,每一種個別權力都受到另一種個別權力的防範,使它免於受到另一種權力的侵犯。但是,在當時,權力制衡的政治結構只是偶然產生、不具有普遍性的個案。權力制衡在近代成為一種民主政治的法治原則,應當歸功於啟蒙思想家的努力。孟德斯鳩及其他思想家將權力制衡的基本理論歸結為兩個基本思想:不受約束的權力必然腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗;道德約束不了權力,權力只有用權力來約束。近代以來西方法治的發展,在嚴格意義上就是這兩個基本思想的外化。嚴格意義上,近現代法治史,就是一部權力約束和制衡史。而全部近現代法治史都證明了一個基本事實:不受約束的權力必然腐敗,權力只有用權力來約束。

2中國權利制衡史

權力監督,在中國古已有之。西周就有過所謂做詩、誦詩的輿論監督,當時還創造了「三監」制度,並成為以後秦漢時的監察御史和刺史制度的淵源。此後中國各朝代都建有權力監督制度,西漢中期開始建立多重監察制度。如御史的監察、丞相司直的監察、司隸校尉的監察等。西漢還發明了中國最早的舉報箱。唐、宋、元、明、清的監督制度都有不同程度發展。忽必烈曾說:「中書省是我的左手,樞密院是我的右手,御史台是我用來醫治左右手的。」這些制度雖有一時一地之效,但並不能對貪官保持持久的威懾力,因此,腐敗是封建專制的伴生物。
近代法治產生后,以權力制衡為核心的法治原則替代權力監督,成為民主政治最主要的制度保障,從而使權力監督和權力制衡有了明顯的區別。在封建專制社會,權力監督是主要的甚至是惟一的權力約束。而在民主政治中,權力約束最主要的形式是權力制衡,權力監督只是一種從屬性的權力約束。從邏輯上說,權力監督中的權力,是一種外在的權力,從功能上說,它最多只能起到事後的作用。同時,由於監督權本身也是一種權力,它也必須受到監督。於是就會產生一種監督權由誰來監督的問題。這種監督無限累加的怪圈,是傳統監督制度永遠不能從根本上克服腐敗的根源。而權力制衡中的權力則不同,它是一種內在的權力。在權力制衡中,每一個權力行使者都具有權力的行使者和權力的制約者的雙重身份。權力的行使者不僅受到其他權力的約束,而且也同時約束著其他權力。這種約束中行使權力,而行使中又約束權力的機制,跳出了傳統監督中「監督權由誰來監督」的無限累加怪圈。
在中國法治建設中,「絕對權力必然導致腐敗」雖然已深入人心,但人們對權力監督與權力制衡關係的認識還遠遠不夠。我們應該明確權力監督的法治地位,但同時,我們不能將權力監督作為建設社會主義法治國家的惟一權力約束形式,不能用權力監督替代權力制衡。都說中國的反腐敗任重道遠,其實,如果真正將權力制衡原則運用到法治建設中去,就可能從根本上預防和杜絕腐敗。道理很簡單,在權力制衡中,「破壞和濫用準則是有限制的,因為法律的執行人最終發現自己也不能擺脫法律的判決」。

3三權分立

權力分立與制衡思想
亞歷山大·漢密爾頓是美國建國前後傑出的政治家,為美國三權分立的憲政體制的確立作出了重要貢獻。
漢密爾頓進一步發揮了孟德斯鳩關於立法、行政、司法三種權力分立的思想,對美國國家制度中的權力制衡原則做了系統的闡述。漢密爾頓認為,為了防止權力集中於一人,有必要使國家權力分歸三個部門:立法部門(議會)、行政部門(總統)和司法部門(法院),這三個權力機關分別享有獨立的權力,同時給予他們各自抵制其他機關侵犯的自衛權和制約權,以達到三種權力的平衡。
首先,漢密爾頓主張國家三個權力機構必須分立。他說,應明確三權的許可權範圍。國家的最高立法權授予由參議院和眾議院組成的立法機關;國家的最高行使權授予選舉產生的行政首腦即總統;國家的最高司法權授予法院,各個權力部門不得相互侵犯。
那麼,怎麼才能保證各部門的相對獨立呢?漢密爾頓認為:一是保證人員任命獨立。他說:「為了要給政府分別行使不同權力奠定應有的基礎,……應該……使各部門的成員對其他部門成員的任命儘可能少起作用,」二是要使各部門成員的薪資依法固定。他說「各部門的成員在他們的公職報酬方面應該儘可能少地依賴其他部門的成員。如果行政長官或法官在這方面並非不受立法機關約束,他們彼此之間的獨立只是有名無實而已。」三是要授予各部門以必要的自衛權,以對抗來自其他部門的侵犯。他說:「防止把某些權力逐漸集中於同一部門的最可靠辦法,就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段。」
漢密爾頓認為,三權之間相互制約應該這樣完成:對立法權的制約上,總統有法律提案權和對立法機關所制定法律的有限否決權,最高法院對立法機關制定的法律有宣布是否違憲的權力;在對行政權的制約上,立法機關(國會)對行政官員有質詢權和彈劾權以及總統簽訂條約和任命官員的批准權,法官對行政官員擁有某些審判權;在對司法權的約束上,國會有決定最高法院法官人數的權力,有批准除最高法院外各級法院的設立的權力,有宣判叛國罪的權力,有彈劾、免職法官的權力等,總統有特赦權和最高法院法官的提名權。
漢密爾頓認為各部門的相互依賴、相互制約是防止權力合併和集中的最堅強堡壘,只有這樣才能保證三權的真正分立和各部門都能按照法律規定辦事。
美國是運用分權制衡原則最典型的國家,其分權與制衡的關係極為明確具體,根據美國憲法的規定,立法權屬於由參眾兩院組成的國會,行政權屬於美利堅合眾國總統,司法權屬於聯邦最高法院及其下級法院。同時,憲法還明確規定了立法權、行政權和司法權三者之間的制衡關係。如國會有權要求總統條陳政策以備審議,有權批准總統對外締結的條約,有權通過彈劾審判案撤換總統,有權建議、批准總統對最高法院法官的任命,有彈劾審判聯邦最高法院法官並撤消其職務之權,參議院對彈劾案有審判權。總統對國會通過的法案有有限的否決權,副總統兼任參議院議長;總統有特赦權,有提名並任命聯邦最高法院法官之權。聯邦最高法院首席法官擔任總統彈劾案的審判庭主席;根據憲法慣例,聯邦最高法院有權解釋法律,宣布國會通過的法律違憲無效等等。現代各國實行總統制共和政體的採取的一般都是美國式的三權分立模式。
美國的制憲先賢們,尤其是以麥迪遜和漢密爾頓為首的聯邦黨人繼承了洛克和孟德斯鳩分權與制衡理論的精髓,並且不但進一步發展了這一理論,而且使之付諸實踐,體現在成文憲法之中。與洛克、孟德斯鳩相比,麥迪遜更加積極地強調分權基礎上的權力混合與制衡,並且創造性提出了「野心必須用野心來對抗」,從而利用人性的弱點這種消極因素來創造一種權力對抗權力的積極機制。並且麥迪遜等人還繼承和發展了其先輩思想家的更為多元的分權與制衡的思想,如除立法、行政、司法之間的分權與制衡之外,還強調議會兩院之間的分權與制衡、州和聯邦之間的分權與制衡。
以往中國的正統意識形態學者最經常乾的一件事情,就是指責西方民主體制存在著種種局限,然後在此基礎上,構想出自以為完美無缺的政體形式並付諸實踐,其結果是給民眾帶來無盡的災難和厄運,西方學者從未過高評估過自身的制度,他們只不過把權力的分立和制衡也作為一種「必要的惡」而已。
在美國,其實很多時候,憲政原則都是高於民主原則的(我這裡所說的民主是指狹義的民主,狹義的民主僅指多數票決制),為什麼這麼說呢,可以舉個實際例子來加以說明,在總統大選中,因選票統計問題,民主黨和共和黨鬧得不可開交,全世界都在等著看美國式民主選舉的笑話,可是,美國恰恰不是靠議會的民主,讓民主黨運用它在佛羅里達州選民和議會多數的優勢,改變既定的選舉規則,進行重選或重新點票,而是最後由聯邦最高法院一槌定音,解決了危機。這是因為,在競選過程中,不是取決於議會的民主多數決定一切的原則,以民主的權力擅自修改既定的遊戲(選舉)規則,而是取決於憲法、法律的規定和法院的最終裁決權,亦即取決於憲法的權威和法治,這也是美國司法至上原則的具體體現。
洛克、孟德斯鳩、漢密爾頓分權與制衡思想中的精髓與合理成分對中國建立政府權力的內部制約機制不無參考與借鑒意義,這種可資借鑒的精髓與合理成分主要有兩個方面,第一,以人性惡推定為前提來認識和說明權力分立與制約的必要性。當然,不可否定的是,人性具有善惡兩面性。但是,道德是對人性善的最高期盼,而法律則是對人性惡的最低防範。儘管人性善對法律和憲政制度的實現具有促進作用,但在制定法律和設計權力控制機制的時候卻不能考慮人性善因素。只有以人性可能跌至的最低點為依據選擇控權機制,才能有的放矢,選擇出最有效的控權機制。第二,選擇的機制應該使人性惡成為權力互控和實現公共利益和公平利益的動力。這種機制也就是權力的部分分立和制衡,從而形成以野心來對抗野心的局面,用相反和敵對的關心所形成的網狀控權模式來實現公共利益和公平利益的目標。
美國憲政賴於生成的限權政府思想有兩個方面的內容:高級法思想和分權與制衡思想,前者在美國憲政中體現為從外部控制政府權力的成文憲法,後者體現為從內部制約政府權力的分權與制衡制度。
憲政基因是具有歷史傳承性的,能夠引起憲政產生並決定其性質與發展方向的基本的社會因素。英美憲政之所以能率先生成並成為其他國家的學習典範,一個至關重要的原因是英美社會中較早地生成了個人權利訴求、政治權力多元和法律至上的憲政基因。這些基因是憲政產生及發展的原始動力,體現為憲法中的人民主權、基本人權、分權與制衡以及法治等原則。缺乏憲政基因的東方國家,最重要的是在社會上有意識地移植和培養這種基因,否則即使制定了憲法,也未必能夠很好地實施。
政治制度中的分權制衡機制有廣狹兩義。狹義的分權制衡就是通常所說的三權分立,廣義的還包括各種非國家權力之間的制衡,如利益集團、媒體、政黨等社會力量對國家權力的制衡。如果說,三權分立並不具有必然的普遍意義,那麼,分權制衡原理則具有必然的普遍意義,分權制衡作為現代制度的基本原理是因為它有其堅實的哲學基礎:其一,人性惡的假設。麥迪遜說過,如果人都是天使,政府就沒有必要存在了,同樣,如果官員都是天使,人民的監督也沒有必要了。人性惡在這裡,主要不是一個事實判斷,而是認識問題的方式,是制度建構必須予以考慮的因素,就像康德所說的實踐理性,只有這樣考慮問題,才能有一個好的結果。其二,權力具有兩重性的假設,「權力是必要的惡」,「權力是一把雙刃劍」等等說法就是這個意思。不能假設具有權力的人能夠自動為人民服務,如果那樣,當權力為非作歹時,就會毫無辦法,造成很大損失。其三,以惡制惡是防範權力腐敗和異化的重要方式。防止權力異化和腐敗的方式有很多,如社會團體、人的道德、財產所有權等,但是,由於組織和權威的因素,只有以權力制約權力才是最好的方式,這是經過千百年的人類政治實踐證明了的。

4名人認識

分析
孟德斯鳩關於三權分立的學說,反映了早期法國資產階級的經濟要求和政治要求。他認為,私有財產是人們的「自然權利」,是神聖不可侵犯的。他說,一個公民可以依據民法保衛他的財產和生命,使之不受其它公民的侵害。公共利益就是「每一個人永恆不變地保有民法所給予的財產。」如果國家為了公共利益的行為涉及私人財產時,「絕對不應當憑藉政治法採取行動;在這種場合,應該以民法為根據;在民法的慈母般的眼裡,每一個個人就是整個國家。」因此,他提出立法機關的主要任務是頒布保護公民私有財產的法律,行政權是促進人們遵守保護私有財產的法律,而司法權力則是處罰一切侵犯私有財產的人。這種主張就是針對教會和封建統治階級對私人財產的侵奪而發的。另一方面,孟德斯鳩的分權學說也不是空洞的政治理論,而是順應時代潮流提出的活生生的政治綱領。它在實質上是「階級分權」,是新興階級要求參與政權的具體要求,要求法國象英國那樣在貴族階級和資產階級之間取得妥協,即法國資產階級可以取得立法權和財政控制權,而把行政權留給貴族階級。很明顯,作為資產階級化的貴族的代言人的孟德斯鳩,他提出的權力分立制衡的主張,正是對封建統治階級的公開挑戰,表達了正在成長的法國資產階級反對封建專制、要求保護私有財產和要求分享政治權力的強烈願望。
列寧晚年針對蘇俄政治體制中權力高度集中,官僚主義嚴重的現象,提出了比較系統的權力制約主張。權力過度集中是列寧晚年最為擔憂的問題。十月革命后,蘇俄建立了完全新型的蘇維埃國家機關,它與歷史上存在的一切國家機關有著本質的不同。但是,在蘇維埃國家面臨複雜的國際國內形勢下形成的一黨執政的局面帶來了權力過份集中的弊病。在十月革命取得勝利后的初期,黨的中央全會必須向一年一度的代表大會負責。但是後來,黨的「中央全會已有發展成為黨的一種最高代表會議的趨勢」,「日常工作……則由政治局、組織局、書記處等以中央的名義處理。」實際上,黨的領導系統成了另外一種順序,即政治局、組織局、書記處領導中央全會,中央全會領導代表大會。在最高領導核心中,書記處又由原來的政治局的秘書組織一躍而成為黨內最重要的核心機構。而在書記處內,總書記的地位大大加強了。
列寧認為,這種狀況甚至可能導致黨的分裂,危及黨和國家的生死存亡。列寧對當時任總書記的斯大林的個人品質極不放心。1922年12月24日,他在口授的《遺囑》中指出:「斯大林同志當了總書記,掌握了無限的權力,他能不能永遠十分謹慎地使用這一權力,我沒有把握。另一方面,托洛茨基同志,正像他在交通人民委員會問題上反對中央的鬥爭所證明的那樣,不僅具有傑出的才能。他個人大概是現在的中央委員會中最有才能的人,但是他又過分自信,過分熱中於事情的純粹行政方面。現時中央兩位傑出領袖的這兩種特點會出人意料地導致分裂,如果我們黨不採取措施防止,那麼分裂是會突然來臨的。」1923年1月4日,他又說:「從防止分裂來看,從我前面所說的斯大林和托洛茨基的相互關係來看,這不是小事,或者說,這是一種可能具有決定意義的小事。」可見,列寧已經深深意識到,權力過分集中是十分危險的。正是因為如此,列寧不顧病痛的折磨,對政治體制改革進行了深入的思考,提出了一系列權力制衡的主張。
其次,從權力制衡的根本目的看,孟德斯鳩分權學說的目的在於保障公民的政治自由;列寧的目的在於維護人民的民主權利。
孟德斯鳩分權學說的目的,從根本上說是要保證公民的政治自由。他認為,自由包含兩個方面的意義。一方面,政治自由和公民個人有關係,屬於民事自由;另一方面,又和政治制度有關係,稱為公共自由。公共自由和民事自由緊密相關,即「每個公民的自由,是公共自由的一部分。」他認為,政治自由「是做法律所許可的一切事情的權利;如果一個公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因為其他的人也同樣會有這個權利。」同時,他認為:「一個公民的政治自由是一種心境的平定狀態。這種心境的平安是從人人都認為他本身是安全的這個看法產生的。要享有這種自由,就必須建立一種政府,在它的統治下一個公民不懼怕另一個公民。」「政治自由的關鍵在於人們有安全,或是人們認為自己享有安全。」為了保證自由,他不僅設想了如何健全法律制度,而且著重考察了政治制度的合理構成。
列寧提出權力制衡的最終目的在於維護人民的民主權利。列寧認為,無產階級革命取得勝利的一段時間內,應當實行無產階級專政,無產階級專政的核心內容就是勞動人民當家作主。列寧明確肯定:「工人和農民,這才是社會主義俄國政治力量的主體。」列寧對無產階級專政的形式進行了探索,他的理想是普遍吸引所有的勞動者來管理國家。在1917年十月革命前夕寫成的《國家與革命》中,他設想的新型民主制度是:首先,取消議會制,但保留代議機構,實行議行合一的政體。其次,舊的國家機器應被徹底打碎。第三,公職人員由普選產生並受人民監督。按照巴黎公社的經驗,公職人員完全由選舉產生並完全可以撤換;公職人員的薪金減到「工人工資」的水平;立刻轉到使所有的人都來推行監督和監察職能,使所有的人暫時都要變成「官僚」,因而使任何人都不能成為「官僚」。由於俄國落後的現實條件和複雜的國際環境,列寧的理想在革命勝利后並未變成現實。到列寧晚年時,蘇俄政治體制中出現的權力過度集中的現象已經十分嚴重。列寧已經意識到,這種過度集權不僅會導致官僚階層重新凌駕於人民之上。而且可能導致個人專斷和黨、國家的分裂。正是在這種背景下,列寧比較系統地闡述了他的權力制衡的主張。
從制約機制看,孟德斯鳩提出了立法、行政、司法三權分立,以權力制約權力的主張;列寧則主張通過人民參與,發揮人民民主權利來制約過度集中的權力。
孟德斯鳩的分權學說曾參考過古代羅馬共和國的經驗,受波利阿比思想的影響,他認為羅馬國家強盛的原因之一,就是在共和國里避免了權力的濫用。法律把有限的國家權力分別分配給人民、元老院和各級官吏,使他們相互之間起支持、制止和限制的作用。當他考察、研究了當時英國的君主立憲制后,認為英國政府通過分權達到了政治自由的目的。所以他著重依據英國的政治制度,提出了分權制衡理論。
孟德斯鳩在分權制衡學說史上的理論貢獻,主要不在於他的分權思想,而在於他明確闡述了權力制衡的原理。他認為,「制約」和「均衡」是為了防止權力的濫用。「一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。」「要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。」所謂「以權力制約權力」,就是立法、行政、司法這三種權力互相分立,互相制約,保持平衡。孟德斯鳩認為,一個國家的立法權、司法權和行政權不能集中在一個人或一個機關的手裡,也不能把兩權合一或三權合一,因為無論哪樣都不能保證政治自由。他說:「當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手,自由便不復存在了。」「如果司法權不同立法權和行政權分立,自由也就不存在了。」「如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力,即制定法律權、執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權,則一切便都完了。」總之,孟德斯鳩認為三種權力應互相獨立,由不同的國家機關來行使,而不應由同一機關或同一個人行使。那麼,三種權力如何互相制約呢?孟德斯鳩認為:第一,立法機關由選舉產生,可分為貴族院和眾議院。兩院同時擁有立法權,有各自的議會,各自的考慮,各自的見解和利益,這樣貴族和平民都可以有權制止對方侵犯自己。他指出,由於司法權相對弱小,所以貴族院在調節立法權力和行政權力,使之趨於寬和方面起著重要作用。第二,行政權應該由國王掌握,它可以規定立法機關會議的召集時間和期限,並有權制止立法機關的越權行為。行政權還可以通過它的反對權參加立法,但是不參與立法事項的辯論,甚至無須提出法案;它對於立法機關決定的國家稅收,只限於表示同意。第三,司法權完全獨立,專門由法院和陪審官行使,在每年一定的時間內,按照法律規定的方式來行使,不受立法機關和行政機關的干涉。有關權力的相互約束,他提出,在例外情況下,立法機關可以享有司法權。這樣,三權分立並互相制約才能防止權力的濫用,保證公民的政治自由。
列寧晚年對社會主義國家權力制衡的問題進行了比較深入的探索,提出了一系列權力制衡的主張。列寧原先設想,工人階級掌握國家政權之後,要建立由「人民群眾直接參与管理」的政治制度。然而,由於種種原因,蘇維埃政權出現了權力日趨集中的傾向。列寧洞察了由此帶來的種種弊病和潛在的危機,對此深感憂慮,希望能通過建立權力制約體系來根除政治體制的弊病。他提出的主要措施有:第一,增加中央委員會的人數。列寧在1922年12月23日至1922年12月29日口述的《給代表大會的信》中多次提出建議,要吸收工人參加中央委員會,把中央委員人數增加到幾十人甚至100人。他認為這一舉措可以增強黨的穩定性,避免黨內發生分裂。並「有助於工人改善我們糟透了的機關」 ,幾十個工人參加中央委員會,就能比其他任何人更好地檢查、改善和改造我們的機關。」第二,賦予國家計劃委員會以立法職能。「國家計劃委員會這個彙集了內行、專家、科技界人士的機關,雖然實質上掌握著正確判斷事物所需的大量材料,卻有點被置於我們的立法機關之外。」因此,列寧主張,要發揮這些專家的作用,應賦予國家計劃委員會以立法職能。第三,改組工農檢察院。這是列寧為了實現其權力制約思想所進行的最主要的實踐活動,也是其晚年進行的政治體制改革中最大膽的嘗試。按照列寧的權力制約的思想,在蘇維埃俄國應當建立起一套自下而上的監督體系。在這個體系中居於主導地位的是黨政合一、相對獨立的最高監察機關。列寧試圖通過改組工農檢察院,建立起這樣一個理想的監督機構。如何改組工農檢察院呢?列寧認為:一是擴大工農群眾在整個機關工作人員中所佔的比重。他說:「我建議代表大會從工人和農民中選出75-100名新的中央監察委員。」二是把工農檢察院的職員縮減到300-400人,提高辦事效率。三是將工農檢查院和中央監察委員會合併起來。這樣,工農檢查院可以獲得更高的威信和權力,從而更好地履行自己的責任。第四,改革國家機關。列寧認為,要按照「寧肯少些,但要好些」的原則改組國家機關;要把國家機關的改革作為一門科學研究;要重視國家機關幹部的素質;要建立和健全檢查監督制度。
總之,列寧權力制衡理論的核心在於擴大人民參與政治的途徑,增強決策機關的民主基礎,改組工農檢察院,改革國家機關等方式來約束過度集中的黨政權力,反對官僚主義,防止濫用權力和由此可能產生的黨的分裂。值得一提的是,在議行分立還是合一的問題上,孟德斯鳩和列寧的主張是截然相反的。列寧對資產階級議會制採取了否定的態度。他說,議會只是「清談館」,充其量只不過是「每隔幾年決定一次究竟由統治階級中的什麼人在議會裡壓迫,鎮壓人民,……」他主張,「工人代表蘇維埃是革命政府唯一可能的形式」,革命政府「不應當是議會式的,而應當是同時兼管立法和行政的工作機關」,即,「議行合一」的政權機構。
從權力制衡的主體看,孟德斯鳩是代表法國大資產階級和貴族利益的思想家,他不相信普通群眾,並且他的三權分立的主張從本質上看是主張「階級分權」;列寧是無產階級的革命家、理論家,他認為民主的主體是人民群眾,權力制衡的主體自然也是人民群眾,主張依靠人民群眾的力量,發揮人民民主權利來實現權力制約。
孟德斯鳩不相信普通的人民群眾。儘管他認為,在一個自由的國家裡,立法權應該由人民集體享有,表明人民自己來統治自己。但他認為「人民是完全不適宜討論事情的」,而且無論在大國或小國由人民議事都有許多不便,所以人民參與政府只是選舉代表制定法律。代表按地域由居民選出,有權決定具體問題;公民選舉代表時應該有投票權,但「那些社會地位過於卑微,以致被認為沒有自己意志的人則除外」。這樣,實際上把普通人民群眾就排除在了政治之外。孟德斯鳩還提出,立法機關要實行兩院制,他深切同情貴族的處境和心境。他認為,那些在家庭出身、社會地位、個人聲望、私有財產等方面居於優越地位人的意見,對於國家的穩定有重要作用。他看到「貴族團體」和「平民團體」的差別和對立。因而主張它們分別構成立法機關的兩院,即上議院和下議院。同時,孟德斯鳩所主張的分權從本質上看是主張「階級分權」。馬克思指出:「按照系統和等級的分工原則建立」的國家制度,「起源於君主專制的時代」。分權原則是「新興資產階級社會反對封建制度的有力武器」。在孟德斯鳩眼中,無論是權力的歸屬還是權力的運用,都具有適中有度、不走極端的特點,特別表現在保留國王的神聖地位、賦予貴族很大的立法權和司法權等方面,致使他所設想的政治形式帶有明顯的溫和、保守色彩。這實際上是在調和封建特權等級與資產階級的利益。儘管如此,從反對封建專制制度的角度看,三權分立的主張無疑具有巨大的進步意義。
與孟德斯鳩不同,列寧始終相信人民群眾的力量。正是從這一點出發,他主張依靠人民群眾的力量,發揮人民民主權利來實現權力制約。列寧認為,革命勝利后,要實行無產階級專政,無產階級專政的核心內容就是人民當家作主,人民享有國家的一切權利。並且以人民群眾為主體的民主監督,是反對和制止官僚主義的有效手段。他說:「正是蘇維埃同勞動『人民』的親密關係,造成一些特殊的罷免形式和另一種自上而下的監督,這些現在應該大力發展。」列寧認為,人民群眾掌握罷免權,最能反映人民民主的本質,它是蘇維埃政權真正人民性之所在,也是人民群眾作為社會主義監督制約的主體地位之所在。列寧在《蘇維埃政權的當前任務》、《關於工農檢查院的任務》等著作中,具體闡述了人民群眾是社會主義監督制約主體的理論。他指出,在社會主義社會中,一切權力屬於人民,監督制約的權力和權利也不例外;社會主義政治體制是以民主集中製為原則的,作為這個體制一部分的監督制約機制同樣也是以民主集中製為基本原則的;以人民群眾為主體的監督制約有助於社會主義民主政治的鞏固和發展,有助於消除國家機關中的官僚主義、拖拉作風和指揮不力的狀況。
列寧晚年的權力制約理論對這一原則作了進一步的發揮。其主要思想包括:第一,重視人民的選舉權、罷免權、監督權。列寧十分強調選舉的公開性。他指出:「沒有公開性來談民主是可笑的。」論及罷免權時,他說:「只有承認和實現選舉人對代表的罷免權,才能被認為是真正的民主。」列寧也十分關注人民的監督權。他認為應當使工人進入一切國家機關,讓他們監督整個國家機構。第二,主張人民群眾直接參与國家管理,改造國家機關。他主張擴大黨的最高代表會議——中央委員會,直接吸收工農優秀分子參加;改組工農檢察院,增加工農代表的代表比重。在黨和蘇維埃之外,賦予國家經濟計劃委員會以一定的立法職能,從而發揮專家、科技人員的積極作用,等等。總之,列寧相信人民群眾的力量,主張通過人民群眾直接參与國家政治生活以發揮人民民主權利來約束黨政機關手中日益集中的權力。

結論

總之,孟德斯鳩的權力制衡理論是從反對封建專制統治的角度提出來的,為後來資產階級提供了一套治國理念,主張通過立法、司法、行政三種權力分立制衡達到防止濫用權力的目的。列寧的權力制衡理論是從蘇俄政治現實出發而提出來的,主張通過各種途徑讓人民參與國家事務,發揮人民民主權利來達到制約權力的目的。當前,我們要發展社會主義民主,防止濫用權力,剷除腐敗,應當認真分析不同歷史時期、不同社會制度國家的經驗和教訓,綜合利用多種方式,從多角度來制約權力。

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