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水資源費主要指對城市中取水的單位徵收的費用。這項費用,按照取之於水和用之於水的原則,納入地方財政,作為開發利用水資源和水管理的專項資金。中國在本世紀80年代初期,開始對工礦企業的自備水資源徵收水資源費。《水法》規定,對城市中直接從地下取水的單位,徵收水資源費;其他直接從地下或江河、湖泊取水的,可以由省、自治區、直轄市人民政府決定徵收水資源費。徵收水資源費的目的,是運用經濟手段,促進節約用水,特別是控制城市地下水的開採量。
2006 年 2 月 21 日 ,國務院公布了《取水許可和水資源費徵收管理條例》(國務院令第 460 號,以下簡稱《條例》),關於 2006 的 4 月 15 日 起施行,《條例》明確規定了水資源費應主要用於水資源的節約、保護和管理。《條例》的出台為水資源管理工作的投入開闢了一條穩定可靠的資金來源。正確認識水資源費的性質,探討其具體用途,對於加快水利投融資體制改革,探討節水型社會建設投資機制進而推動節水型社會建設具有十分重要的意義。 一、水資源費的性質
徵收水資源費的行為,是水行政主管部門授予申請取水人水資源的使用權,依據水資源有償使用的相關法律規定向取水人收取相應對價費用的一種具體行政行為。其實際性質主要體現在以下 4 方面:
1 、調節水資源供給與需求的經濟措施;
2 、調節水資源稀缺性的手段;
3 、水資源產權的經濟體現;
4 、勞動價值的補償。
二、水資源費的徵收和使用現狀
1 、水資源費的徵收現狀
中國從 1980 年開始徵收水資源費,目前,全國有 29 個省(自治區、直轄市)已出台水資源費徵收管理辦法並已徵收水資源費。據統計, 1998-2005 年,全國共徵收水資源費 170.53 億元,且呈逐年增長趨勢,年平均增長率為 26.97% 。可見,全國範圍內水資源費徵收工作進展較快,徵收管理工作取得了巨大的成就,不僅促進了水資源的合理開發和節約保護,也為全面實行水資源費徵收打下了一定的基礎。但不能否認,水資源費的徵收管理仍存在著一些問題,如:徵收標準低,使用範圍不明確,使用不規範,徵收機制不完善等,因此難以促進水資源的節約和可持續利用。新頒布的《條例》進一步明確了水資源的徵收範圍,規定了水資源費標準制定原則,完善了水資源費徵收和繳納程序,並從促進灌溉方式的轉變、樹立節約用水意識、實現水資源可持續利用的角度,對農業生產取水的水資源費問題作出了較為全面可行的規定。在《條例》的引導下,中國將加大水資源費徵收力度,擴大水資源費徵收範圍,提高水資源費徵收標準。對國有大型水電企業恢復徵收水資源費,農業生產取水要依法逐步開徵水資源費。
在這樣的背景下,即使不考慮徵收農業用水水資源費,在全國進行水價調整的大形勢下,據專家估測,中國水資源費全額徵收量應該在每年 200 億元左右。在未來的 10~20 年左右,中國的水資源費徵收額度將達到每年 300 億元。
2 、目前水資源費的主要用途
從全國各地水資源費徵收使用實踐來看,各省徵收的水資源費全部留在地方使用。目前水資源費的主要用途包括以下幾方面:基礎工作、設備、人員工資及其他。據統計, 1998~2005 年中國共徵收水資源費 170.53 億元,共支出水資源費 109.28 億元,水資源費支出佔總收的 64.08% 。
從水資源費的作用來看,目前水資源費的顯性用途主要是在水資源管理的基礎工作以及人員工資上,這兩項開支占水資源費徵收總量的 27.09% ,而 32.91% 的水資源費用於其他項目上,具體用途各地不同。
三、新時期水資源費用途探析
《條例》規範了取水許可的管理和水資源費的徵收管理,同時其第三十六條明確規定:徵收的水資源費應當全額納入財政預算,由財政部門按照批准的部門財政預算統籌安排,主要用於水資源的節約、保護和管理,也可以用於水資源的合理開發。
根據水資源費的性質和對《條例》的理解,在目前水資源管理情勢下,中國的水資源費應該絕大部分用於水資源的節約、保護和管理,從需要與可能看,目前用於水資源節約、保護和管理的水資源費使用範圍宜為:
( 1 )水資源節約、保護、管理和政策、規劃、方案和標準的研究與制定。加水資源節約、保護、管理政策法規的研究;水資源規劃編製的經費補助;水量分配方案和水量調度預案的研究和編製經費等。
( 2 )行政許可的實施與監督,信息採集、監控與發布。如水資源管理信息系統的建設和運行維護;根據水資源節約、保護和管理的需要,進行水資源補充監測的經費;水資源節約、保護和管理基礎資料的收集、整編和信息發布等。
( 3 )基礎工作研究及新技術推廣。如水資源調查、評價經費補助,水資源節約、保護和管理的先進科學技術的研究、推廣和應用,水資源保護新技術的開發及應用等。
( 4 )宣傳、教育、培訓、獎勵與能力建設。水資源節約、保護和管理獎勵資金,水資源管理人員培訓和宣傳教育資金等。
( 5 )試點工作補助以及應急事件處置補助。如節水型社會建設試點經費補助,水源污染應急事件處置補助等。
《條例》規定,水資源費也可用於水資源的合理開發。從對《條例》第三十六條的理解,相對「水資源費主要用於水資源的節約、保護和管理」,用於水資源的合理開發不是水資源費的主要用途,應理解為小範圍補助性質的。從需要與可能看,宜用的範圍應是水資源配置工程的前期工作經費補助、具有公益性的重要水源工程建設資金補助等,而非水利工程建設資金。
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