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申告權是罪犯享有的一項重要的程序性人權,它對糾正法院的錯誤判決和防止監獄腐敗有重要意義。完善罪犯申告權的程序保障機制是實現該權利的有效途徑。中國現行監獄法律、法規對罪犯行使該權利的具體程序規定得比較粗疏,監獄的權力相對較大,致使罪犯行使該權利會受到諸多限制。建議依照中立、律師制約、不受監控、平等保護、物質保障等原則,對中國罪犯行使申告權的現行程序加以完善。

1 申告權 -基本概述

申告權申告權
申告權是一種重要的程序性人權,也是一國普通公民應當享有的基本人權。罪犯作為公民當然應享有這項權利。對此,憲法和監獄法已有明確規定。

罪犯申告權本身的價值是顯而易見的。首先,罪犯的申訴權有利於糾正法院對罪犯的錯誤和不公正的判決,有利於罪犯安心服刑。一般來講,為了確保被告人得到公正和正確的審判,各個國家都賦予了被告人上訴權和申訴權,但是我們不能排除會有這樣的情形出現:由於各種各樣的原因,被告人未能及時行使其上訴權和申訴權,或者被告人進行了上訴或申訴但沒有獲得令其滿意的判決。在這樣的情形下,被告人成為罪犯而進入監獄服刑,容易心存怨忿,不利於其安心改造。而賦予罪犯申訴權,即罪犯提出的申訴,經監獄提請有關機關審查,一方面如果證實罪犯申訴的理由充分有理,法院作出的原生效判決確實有誤,那麼這種錯誤或不公正的判決能夠得到及時糾正。另一方面如果經查證發現法院作出的原判決無誤,而是罪犯的申訴要求不當,例如,有的是無理糾纏,抱著「大鬧大解決,小鬧小解決」的心態,有的是缺乏法律知識,對罪與非罪或對罪行性質認識不清,有的是受人煽動和影響,持僥倖態度,抱著申訴有益無害的想法而鳴冤叫屈,有的雖然認罪,但覺得自己罪行與別人差不多,而處罰偏重,存在攀比心理,希望處罰同等或同等處理其申訴,等等,那麼通過向罪犯解釋其申訴要求得不到支持的原因,就能夠使罪犯對原判決結果心服口服,對所犯罪行認識清楚,從而有利於罪犯積極改造、安心認罪服法。其次,罪犯的控告、檢舉權有利於防止和揭發監獄腐敗。監獄與外界相比幾乎是一個完全封閉的場所,雖然許多國家都設立了專門的監督機關對監獄執行刑罰的活動進行監督,但還是無法窺見監獄制度運行的全貌,換言之,即使監獄管理人員有違法行為,監督機關有時也是「鞭長莫及」。而賦予罪犯控告和檢舉權可以較好的彌補這一不足之處。首先,相對於普通公民和其他監督機關來講,罪犯自入獄開始就和監獄管理人員「朝夕相對」,一旦出現監獄腐敗現象,罪犯最容易察覺,而且監獄管理人員的違法行為通常都涉及到罪犯本人的切身利益,如獄警索要、收受、侵占罪犯及其家屬的財物,對罪犯進行刑訊逼供、體罰和虐待,毆打或縱容他人毆打罪犯,對待罪犯厚此薄彼等,罪犯有揭發監獄違法行為的條件和動力;其次,監獄的執行刑罰權與罪犯權利是不對等的,後者處於弱勢地位,賦予罪犯控告和檢舉權,大大加強了罪犯與監獄相抗衡的力量,有利於在一定程度上改變罪犯的這種弱勢地位,其實質等於在監獄當局頭上懸了一把利劍,令其不能肆意妄為。

然而,更具現實意義的是對罪犯申告權進行程序保障。通過程序實現正義是一項基本的法治原則。法律僅僅規定罪犯享有申告權還不夠,還必須要為其有效行使設置一套程序。在實踐中,由於絕大多數罪犯處於被羈押的狀態,人身自由受到限制,其申告權的行使很容易受到不當限制甚至侵害。比如,有的監獄認為罪犯提出申訴就是「不老實」、「不安心認罪服刑」,對罪犯控告、檢舉監獄自身存在的問題時更是會進行不同程度的壓制。存在這些問題的原因是多方面的,但制度問題是基本的。中國監獄法對罪犯申告權的具體程序規定得比較粗疏,在押罪犯的申告實際上處在監獄當局的完全監控之下,其申告權存在被較大的被限制行使的可能性。由於受刑人始終處於監獄管理機關的控制之下,監獄管理機關對其權利在某種意義上具有絕對的處置權。因此監獄和罪犯實際上處於一種強弱對立的態勢,如果法律沒有規定罪犯行使申告權的程序,而是任其自由行使,那麼,罪犯的申告權在強大的監獄權力控制下勢必無法真正實現。切實保障罪犯積極有效的行使其申告權,不僅應當依法確認罪犯的申告權本身,更重要的是應當進一步完善中國監獄法規定的關於罪犯行使該權利的具體程序,實現申告權的程序補救。這些程序補救的設置至少具有以下兩方面的功能:

其一,通過程序的科學設計儘可能打破監獄當局對罪犯行使申告權的絕對控制,為罪犯順利行使申告權設置一道保護屏障。比如設置中立機關獨立接受罪犯申告的系列機制就可以有效避開監獄當局對罪犯申告可能發生的不當干預。這方面的作用是程序的限制國家權力的首要功能在保障罪犯行使申告權上的體現,是程序設計的核心內容。

其二,通過程序的科學設計為罪犯順利行使申告權提供固定化的操作方法或渠道,使靜態意義上的申告權轉化為更具有實踐意義的動態意義上的申告權。比如首先能夠依照法定程序獲知自己享有申告的權利,其次能夠獲得為行使申告權所必須的、固定的物質保障條件,然後並能通過法律允許的途徑以口頭或書面形式自由或毫無顧忌向有關的中立機關或律師表達自己申告的意願。程序這方面的作用是程序的技術性或操作性在保障罪犯行使申告權上的體現。方法上的固定在本質上也具有限制權力恣意的作用,這是因為違反操作規程將使權力違法變得昭然若揭從而形成對權力濫用的一定程度的遏制。

2 申告權 -保障模式

申告權申告權
法律程序的本質是通過合理配置主體權力(利)、義務形成儘可能完善的制約機制以便達成限制恣意、實現公正之目的,其實質以限制國家權力為核心。對罪犯申告權進行程序保障的核心實現是對監獄當局監管權的限制。其程序制度的一般模式似應遵循以下基本原則:

(一)中立機關介入原則

中立機關介入原則的含義是由獨立於監獄的、中立的第三方直接受理罪犯的申告,並由其對監獄活動進行監督。也就是說,在監獄權力與罪犯權利的強弱對立之中介入第三種國家權力,以權力制衡權力,以此確保罪犯的申告權免受監獄的侵犯或被侵犯后可獲得有效的救濟。由中立的第三方國家機關直接受理罪犯的申告,是為了避免監獄參與罪犯行使申告權的過程,並不是要求必須得由罪犯本人直接向中立機關提起申告,也可以是罪犯通過家屬或律師轉遞其意見或材料。對此,聯合國《保護所有遭受任何刑事拘留或監禁的人的原則》的第29項原則第一款規定,應由監獄管理機構之外的主管當局指派合格而有經驗的人員對監獄進行定期檢查。據此推定,這些中立機關應當有權和有便利直接受理罪犯的申告,而且國外已有類似的做法:德國規定在司法執行機關組建顧問委員會,委員會成員可接受申請、建議和控訴;俄國規定,刑罰執行機關的活動直接並通過督察委員會和吸收社會團體參加實行監督。督察委員會成員「在徵得相應的內務機關的同意后,有權會見刑罰執行地的所有人員,接受被判刑人的申訴並參與對它的處理,熟悉為完成此項工作所需的文件,秘密的業務文件除外」。同時該文件的第33項原則又規定,每一個囚犯都有權就自己的待遇提出申訴,並在提出要求時,予以保密。若有必要,可由法律代理人和家屬代表囚犯提出其申訴。

因此,在設置申告權的保障程序時貫徹中立機關介入原則,有利於罪犯行使該權利。首先,由於罪犯的申告不經過監獄而是直接向中立的第三方國家機關提出的,該中立機關與監獄和罪犯任何一方都無利益衝突,能夠本著公平公正的原則審查處理罪犯提出的申告,而不會出現幾乎不受監督的監獄權力對罪犯的申告以各種借口置之不理或多加干涉的情形。其次,罪犯直接向中立機關提出申訴、控告和檢舉,監獄當局無法獲知申告的內容,即罪犯是否提出或者是哪個罪犯就哪些問題提出了申告,因此也就無從進行打壓和限制,退一步講,即使監獄知道了這些情況,也無權插手處理事宜,而且因為顧忌有與其地位平等的中立國家機關介入,因此不便通過對罪犯施加壓力來限制罪犯的申告權。

(二)律師制約原則

律師制約原則是指允許罪犯會見律師並通過律師轉交其申告材料。關於罪犯與律師通信和會見的權利,聯合國大會1990年12月14日通過的《囚犯待遇基本原則》就有規定,該原則第18條第1款規定「被拘留人或被監禁人應有權與其法律顧問聯絡和磋商。」第2款規定「應允許被拘留人或被監禁人有充分的時間和便利與其法律顧問進行磋商。」聯合國的這些原則性規定,在世界各國的監獄法律法規中都有不同程度的反映。在美國,罪犯可接受合法郵寄的書面材料,可會見親屬、教師、教士、律師、朋友和熟人,監獄也有義務為律師會見創造合理的環境,對律師來信只能在罪犯面前拆封和檢查。在法國和德國,罪犯享有與自己的律師通信不受檢查的權利;[5]西澳大利亞1981年監獄法第62條規定「經監獄長批准,開業律師可在適當的時間會見囚犯,會見由監獄官監視,但不得監聽。」比利時監獄規則第24條第二款規定「在任何時候,甚至在囚犯受到懲罰被剝奪通信權時,都允許罪犯與其律師、外籍犯人與其本國外交官或領事進行通信聯繫。」

可見,國際上已普遍承認與律師接觸並接受律師服務是罪犯的一項基本權利,監獄應當允許和保障罪犯與其聘請的律師通信和會見。首先,與罪犯的家屬或朋友等普通人相比,律師精通法律知識,允許罪犯聘請並有權會見律師,那麼罪犯在未曾提出申告之前,就可以向其律師諮詢相關法律問題,如申告是否有理,所掌握的證據是否充分,成功的幾率有多大等等。如果罪犯是無理申訴,控告和檢舉也是望風捉影,毫無證據可言,律師可以憑藉自己的法律知識耐心對其進行勸服,盡量使這類申告消彌於無形,節省國家司法資源。如果罪犯的申告有理,但沒有充分的證據支持,律師可以通過與其會面交談,以便從中發現有用的線索幫助其收集證據,向有關機關轉交各種書面材料,也可以幫助其撰寫申告材料遞交給有關機關。其次,除了允許罪犯本人可以直接向中立機關提出申告外,如果允許罪犯通過律師轉交其申告材料,又可以多一種途徑確保罪犯實現其申告權,同時相對於前者來講,在後一種情況下,罪犯害怕受到申告受到限制和打擊報復的顧慮較少,因為中立機關畢竟也是同監獄一樣屬於國家機關,罪犯唯恐「官官相護」的情況發生也不是毫無道理,因此罪犯在申告時可能會有所保留;而律師不是國家機關工作人員而是屬於社會工作者,並受律師紀律規則的約束,一般又是罪犯本人或其家屬聘請的,因此罪犯對其律師一般都是「知無不言,言無不盡」,這樣能夠保證罪犯申告的質量,即不是無的放矢,而是真正能糾正法院錯誤的判決,防止和遏制監獄腐敗。

(三)不受監控原則

不受監控原則是指罪犯遞交的申告材料不受監獄當局檢查,罪犯會見律師和被中立機關接見時不受監獄當局監控。結合監獄實際情況,不能排除以下情形發生的可能性:罪犯提出申訴被認為是不安分守己,會影響監獄改造工作的效果和思想教育聲譽,因此罪犯唯恐申訴會影響其考核、減刑、假釋;罪犯提出控告、檢舉的話,一般都涉及到監獄自身存在的問題,不僅監獄當局害怕這些問題暴露,而且罪犯也怕受到監獄當局的打擊報復。因此,監獄一旦知道罪犯提出申告,就會對罪犯進行「個別教育」,正面要求其認罪服法,反面警告其考慮考核及其他後果,或是對申告材料進行扣押或滯於轉遞,或是在獎勵、勞動、減刑、假釋等方面予以「制裁」等等。要解決這些問題就不能讓監獄當局知道罪犯提出申告的相關情況,即只要不違反監禁處所的安全和良好秩序的要求,每一個囚犯都有權與檢查人員進行自由和保密的談話。而一般來講,罪犯提出申告的途徑主要有三種,一是罪犯本人書寫書面材料,以信件的方式寄給中立機關,二是在會見家屬或律師的時候交由他們轉遞給中立機關,三是被中立機關提審或接見時口頭向其提出申告。要使監獄無法獲知罪犯申告的相關情況,就要針對這三種不同的提起方式分別設置相應的程序,具體而言就是罪犯遞交的申告材料不受監獄當局檢查直接交給中立機關,罪犯會見律師或家屬時和被中立機關接見時不受監獄當局監控,當然,會見和接見不受監控不是絕對的,監獄可以派員在「看得到聽不到」的範圍內進行監控。

(四)平等保護原則

平等保護原則是指對每一個罪犯的申告權予以平等對待,一視同仁。法律面前人人平等,人人有權不受任何歧視地享有法律的平等保護,這是許多國際性文件早已確認的一項基本的原則,在對待罪犯申告時,同樣應體現平等。首先,「法律面前人人平等」,其中包含的一個含義就是對任何公民都一律平等的適用法律,這一原則具體到監獄法律領域就是對每一個罪犯都一律平等的適用監獄法,而罪犯的申告權及其遵循的程序規則當然屬於監獄法的內容之一,因此不論罪犯身份、地位或獄中表現如何,受理機關都應當平等對待每一個罪犯提出的申告。而且有學者認為,罪犯所享有的平等權是公民在法律面前一律平等的原則所決定的,而罪犯的平等權包括申告權。其次,為罪犯行使申告權設置程序的目的之一就是為了實現平等,因為如果只規定罪犯享有申告的權利或雖然規定了一些程序但是規定的比較籠統,那麼罪犯只能「各顯神通」,通過各種渠道行使這項權利,難免會導致監獄和中立機關對待有的罪犯的申告態度積極、處理認真迅速,而對待有的罪犯的申告則拖延推諉、消極怠工,遭遇這種不平等對待時,因為相關法律規定的保護措施不力,罪犯對此再次提出申告也無濟於事。因此設置罪犯行使申告權的程序時必須要體現平等保護的原則,即每個罪犯在行使申告權時必須遵循同一套程序規則,不得有例外,否則應當追究監獄及其管理人員的法律責任。例如,在美國當罪犯認為自己受到了不公平對待,看到和感到其他罪犯受到了特別的處遇或優惠,他們可引用憲法修正案規定的「適當的程序」、「平等的保護」條款向法院起訴表示他們的不滿。

(五)物質保障原則

物質保障原則是指監獄應當為罪犯行使申告權提供各種物質便利條件。雖然法律明確規定罪犯享有申告權,同時也設置了相應的的程序規則保障罪犯這一權利的實現,但在設置這些規則時不能忽視最基本的物質保障條件。因為罪犯不能光憑其心想的或口頭表達的申告意見就能實現其申告權,而且罪犯進入監獄之後,除生活必需品之外,其他物品一般都被嚴禁攜帶,另外其在獄內的自由活動範圍也受到嚴格限制,與外界的通訊和接觸都要經過監獄的批准。在這樣的情況下,罪犯即使有心提出申告也會因為條件不具備而作罷。例如,囚犯入獄時應發給書面資料,用其看得懂的語言解釋有關的條例和申訴與紀律程序,必要時還應就上述規則做口頭解釋,[11]否則,有的罪犯因為根本不知其享有和如何行使申告權而被動的放棄了這一權利;罪犯要撰寫書面申告材料,卻沒有自由使用紙和筆的便利;罪犯要會見親屬、律師幫助其轉遞材料,卻被監獄派員監督會見和禁止私自傳遞書信;罪犯不想申告行為被監獄獲知,卻必須由監獄將材料轉遞中立機關;對於那些文盲罪犯來講,撰寫書面材料很不方便、會見律師有諸多限制、等待中立機關不定期接見也希望渺茫,因此要表達其申告意見更是難上加難。所以,罪犯想要書寫申告材料或是口頭表達其申告意見,必須建立在一定的物質便利條件支持的基礎上。

3 申告權 -程序缺陷

申告權申告權
中國現行《監獄法》雖然在第7條明確規定了罪犯享有申告的權利,而且在該法第3章第2節和其他相關法條也規定了如何對罪犯提出的申告進行處理。但是這些規定賦予了監獄在處理罪犯的申告時較大的權力,而且相關程序又規定的比較粗疏,主要表現在以下幾個方面:

(一)罪犯申告缺少中立機關的有效監督,申告權的正常行使面臨威脅

根據中國《監獄法》第22條到第24條的規定,罪犯在獄中提起的申告,必須經由監獄向人民檢察院或人民法院轉達才能得到相應處理。雖然該法第23條同時規定了對於罪犯的申告材料監獄應當及時轉遞,不得扣押,但是從相關的法律規定和實踐中的具體操作來看,這一轉遞程序完全由監獄自行操控,人民檢察院對此缺乏有效的監督手段和監督途徑,罪犯的申告權很容易被限制。《監獄法》第22條規定「對罪犯提出的控告、檢舉材料,監獄應當及時處理或者轉送公安機關或者人民檢察院處理,公安機關或者人民檢察院應當將處理結果通知監獄。」根據本條規定,罪犯的控告、檢舉材料可以由監獄自行處理或是由監獄轉送公安機關或檢察院處理,且不說監獄自行處理一定會對罪犯的控告、檢舉材料進行審查,即使轉送到其他機關處理也並沒有明確禁止監獄的先行審查權。該法第24條規定「監獄在執行刑罰過程中,根據罪犯的申訴,認為判決可能有錯誤的,應當提請人民檢察院或者人民法院處理,人民檢察院或者人民法院應當自收到監獄提請處理意見書之日起六個月內將處理結果通知監獄。」也就是說,監獄可以對罪犯本人提出的申訴進行初步審查,但監獄僅憑人民法院送達的起訴書副本、判決書、執行通知書、結案登記表等,一般很難辨明法院的判決是否有誤,因此,監獄這裡的初步審查權極易被濫用從而導致罪犯的申訴權被限制。根據該法第47條「罪犯在服刑期間可以與他人通信,但是來往信件應當經過監獄檢查。監獄發現有礙罪犯改造內容的信件,可以扣留」的規定,罪犯委託他人代為申告的信件,監獄有權檢查並完全有可能被監獄以「有礙改造」為由予以扣押。而且,雖然第47條同時規定「罪犯寫給監獄的上級機關和司法機關的信件,不受檢查。」但因為信件必須經過監獄寄出,而且相關的監督機制比較薄弱,監獄要違法檢查也是輕而易舉而不易被察覺。總的來講,罪犯的申告材料一般都會先經過監獄的審查,然後才由監獄向有關的處理機關轉遞。

根據《監獄法》第6條的規定,人民檢察院對監獄執行刑罰的活動是否合法,依法實行監督。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院勞改檢察工作細則(試行)》第20條規定,人民檢察院有權檢察勞改工作幹警、武警有無阻撓、扣押、擅自處理罪犯及其家屬的申訴和控告以及報復陷害申訴人或控告人的情況。另外,各級人民代表大會代表、政協委員可以不定期視察監獄,檢查監獄執行刑罰的活動。但不論是檢察院的監督,抑或是人大代表、政協委員的視察,都是一種「治標不治本」的做法,一來實際上很難真正發現監獄存在的問題,二來不能從根本上預防罪犯的申告權被侵犯。因此導致罪犯的申告材料完全由監獄轉遞,卻得不到有效的監督,以致罪犯的申告權極易受到限制。即如果監獄認為罪犯的申訴會影響監獄改造工作,害怕或發現罪犯的控告、檢舉涉及監獄自身的問題,就有可能對相關材料滯於轉遞或予以扣押,甚至可能利用《司法部關於計分考核獎罰罪犯的規定》第21條規定的罪犯「利用申訴無理取鬧,申訴被駁回后又無理纏訴的,應給予扣分或其他處罰」,對罪犯進行打擊報復,同時罪犯也可能擔心影響考核而不敢提出申告。

(二)缺乏律師的有效制約,監獄法沒有規定罪犯有權會見律師,與世界各國及國際性文件的規定有差距

關於允許罪犯會見律師並通過律師幫助其行使申告權,中國在這方面的做法與世界各國及國際性文件的規定還有一定的差距。首先,《律師法》第25條規定律師可以代理各類訴訟案件的申訴,但是對律師是否有權代理罪犯的控告、檢舉未作規定。按照現行監獄法第48條的規定,罪犯在服刑期間只能會見其親屬或監護人,律師不包括在內。其次,司法部頒布的《律師會見監獄在押罪犯暫行規定》雖然允許律師會見在押罪犯,但在具體操作的規定方面不夠完善。其中第4條規定律師只有在四種情形下才可以會見罪犯,而律師接受罪犯委託代理申告只能歸入第四種情形:其他需要會見在押罪犯的情形。筆者認為,這一規定彈性較大,導致的結果就是:律師代理申告是否屬於法定情形、是否允許律師在這種情形下會見罪犯,決定權就基本掌握在監獄手中了。而第6條雖然規定了對於符合法定情形的,監獄應當在48小時內安排會見,但對於律師能否會見涉及國家機密和重大複雜案件的罪犯,監獄有絕對的決定權。而且該暫行規定對律師會見罪犯時的行為也有諸多限制。最後,根據《監獄法》第47條的規定,罪犯雖然可以通信,但除了寫給上級監獄機關和司法機關的信件不受檢查外,其他信件均須接受檢查,這對罪犯以通信為方式獲得律師幫助也有一定程度的妨礙。而實際上,由於罪犯「身陷囹圄」,在行使申告權時,更需要通過與律師直接接觸的方式獲得律師的專業化幫助,即法律應當明確規定罪犯有權會見律師並允許律師幫助罪犯轉遞申告材料。

(三)對罪犯行使申告權沒有確立平等保護原則

監獄法未明確規定平等保護原則。雖然憲法規定的「法律面前人人平等」原則同樣適用於《監獄法》,即所有罪犯在適用《監獄法》上一律平等,因此罪犯行使申告權也應當一律平等,不因其身份、地位等方面的因素而有所特殊。但我們也看到,在監獄這樣的特殊環境中,罪犯罪行的輕重之差、管理上的寬嚴之別以及身份之懸殊,可能引起監獄管理人員在認識罪犯權利保護方面發生區別對待之誤讀,在實踐中監獄管理人員對於罪犯提出的申告「厚此薄彼」的現象屢禁不止。例如:有的罪犯因其入獄前地位顯赫,有的罪犯因其有深廣的社會關係,有的罪犯又因其有雄厚的經濟實力背景,而在獄內具有了特殊地位,享受了某種特殊照顧,對其提出的申告,監獄積極提請中立機關處理,中立機關也是「非常重視」,及時處理;而有的罪犯因其所犯罪行嚴重、情節惡劣,有的罪犯因其在入獄后平時改造表現不良,有的罪犯因其多次提出申告,對其提出的申告,監獄不予理睬、滯於轉遞或予以扣押,中立機關也是推諉拖延。因此,在《監獄法》中進一步具體規定平等保護原則具有明顯的實踐意義。

(四)監獄法沒有規定為罪犯行使申告權提供物質便利條件

罪犯提起申告常用撰寫書面材料的方式,因此,罪犯必須有這方面的便利條件才能以這種方式提起申告。但是中國監獄法及相關法律對這方面都沒有明確加以規定。首先,根據中國監獄法第18條規定的「罪犯收監,應當嚴格檢查其人身和所攜帶的物品。非生活必需品,由監獄代為保管或者徵得罪犯同意退回其家屬,違禁品予以沒收。」即除生活必需品之外,罪犯無法直接接觸到其他物品。其次,監獄法第49條規定「罪犯收受物品和錢款,應當經監獄批准、檢查。」司法部頒發的《律師會見監獄在押罪犯暫行規定》第10條規定「律師會見在押罪犯不得私自為在押罪犯傳遞書信、錢物。」換言之,罪犯會見親屬、律師或郵寄獲得書寫用品也得經過監獄的批准。因此,罪犯如果不向監獄申請就無法獲得紙和筆等書寫申告材料所需的物品。再次,罪犯的書面材料寫好之後要交給有關機關處理,雖然《監獄、勞改隊管教工作細則(試行)》第24條規定「監獄、勞改隊應當設立犯人申訴、意見箱和控告箱,接受犯人合理化建議和申訴、控告材料。申訴、意見箱由監獄、勞改隊指定專人開箱處理;控告箱由駐勞改單位人民檢察院的工作人員或勞改單位紀律檢查部門的工作人員開箱處理。」但是,對於申訴、控告箱具體如何設立、如何管理等問題規定得不夠具體,也未明確禁止監獄管理人員參與處理,再加上申訴、意見箱是由監獄指定專人開箱處理,如前文所述,罪犯的申告權被限制的可能性還是存在。

4 申告權 -保障機制

申告權申告權
對於罪犯行使申告權的現行程序的一些缺陷,筆者認為應當從以下幾個方面著手進行設計和完善:

第一,明確規定對於罪犯的申告,監獄無權處理,應由罪犯直接向中立機關提起。首先,在監獄內罪犯自由活動的範圍內設立舉報箱,舉報箱由中立機關直接管理並定期開箱處理,監獄無權接觸;其次,法律應設置中立機關作為監督機構,有權隨時進入監獄視察監獄任何部門和接見任何罪犯而不受限制;最後,罪犯會見律師或被中立機關接見時不受監控,監獄不得派員在場,也不得對談話進行錄音錄像,但可以在「看得見聽不見」的範圍內進行監督。特別要強調的一點是:在目前中立機關還沒確定的情況下,可以暫時由人民檢察院扮演中立機關的角色,但這只是權宜之計。因為罪犯畢竟是經人民檢察院提起公訴的,二者之間的關係存在利益相對的一面,檢察院作為中立機關難以最大可能確保公正。但由於中國現行的相關體制還不夠完善,還不具備設立一個完全中立的國家機關的條件,而檢察院首先是與監獄互不隸屬的國家機關,其次具備處理罪犯申告的能力,如有固定的機構和工作人員,具備一定的偵查能力,最重要的一點是中國現行監獄法已經賦予檢察院對監獄執行刑罰活動的監督權,因此,在現行條件下暫時由人民檢察院作中立機關比較可行。從長遠來看,已有學者指出,應當建立巡視制度,成立一個由人大機關、檢察機關、監獄管理機關的人員共同組成的視察委員會,定期視察監獄,聽取和解決罪犯對服刑中遇到的不公平待遇、錯誤處理的申訴和控告。在現行的人大代表、政協委員視察巡視監獄制度的基礎上,同時借鑒國外對監獄的監督機制的做法,或可考慮成立一個視察委員會作為中立機關處理罪犯提出的申告,視察委員會的成員由法官、人大代表、政協委員組成。

第二,允許罪犯聘請律師,並通過律師轉遞申告材料或向律師口頭表述其申告意見。首先,允許罪犯自己或委託親友聘請律師,如果罪犯因經濟困難等原因無力聘請律師,有權向監獄申請律師幫助,監獄應當指定承擔法律援助義務的律師為罪犯提供法律幫助;其次,法律應規定監獄不得拒絕罪犯或其律師要求會見的申請,不得限制會見的時間、次數和談話內容,並且應當為會見提供便利,但是會見所受的限制可以按照罪犯所犯罪行的輕重和服刑表現的好壞而有所區別,例如重罪者和律師之間要有強制隔離措施或會見時加戴手銬、腳鐐,輕罪者可以和律師座談而無隔離措施;最後,會見時,應允許罪犯將申告材料直接交給律師,並由律師向中立機關轉遞,或者罪犯向律師口頭表述其申告意見,由律師整理后寫成書面材料轉遞給中立機關。

第三,立法必須首先明確規定罪犯的申告行為不影響其考核,嚴禁打擊報復。立法應當在賦予罪犯申告權的基礎上,進一步明確罪犯的申告行為在任何情況下都不影響其考核,嚴禁打擊報復。具體而言,首先,在罪犯入監時,監獄管理人員應當告知罪犯有權提出申告,並且罪犯該行為不會影響其考核;監獄管理人員不得對罪犯的申告行為進行限制和打擊報復;其次,應當告知罪犯有權就其申告行為受到的打擊報復再次提起控告、檢舉;再次,應當告知罪犯可以向哪些機關提起申告及聯繫方式;第四,告知可以是口頭或書面形式,口頭告知應當記錄下來;最後,監獄管理人員違反上述告知義務,應當承擔法律責任。

第四,法律應當明確規定一律平等對待所有罪犯。所有罪犯都平等的享有監獄法規定的權利和承擔監獄法規定的義務,監獄管理人員違反此規定應當承擔法律責任。就罪犯的申告權而言,所有罪犯都有權提出申告,上述保障機制應無差別的適用於每一個罪犯,不得因其罪行的輕重之差、管理上的寬嚴之別以及入獄前的身份地位或其他理由受到不公平對待。

第五,監獄應為罪犯申告提供物質保障。首先,監獄應當在罪犯可以自由活動的範圍內放置紙、筆、信封、郵票等書寫用品,對罪犯使用不得加以限制;其次,監獄應當在罪犯自由活動區內設立舉報箱,舉報箱上寫明中立機關的聯繫方式,並標明舉報箱由中立機關控制,監獄不得接觸;最後,監獄應當為律師會見罪犯和中立機關接見罪犯提供專門的會見室,會見室應當提供可供書寫材料的條件,並且會見室的設施應當符合監獄監督「看得見聽不見」的標準。

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