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稅式支出制度

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稅式支出制度(Tax Expenditure system ) 所謂稅式支出,是指國家為達到一定的政策目標,在稅法中對正常的稅制結構有目的有意識地規定一些背離條款,造成對一些特定納稅人或課稅對象的稅收優惠,以起到稅收激勵或稅收照顧的作用,基於這些對正常稅制結構的背離條款所導致的國家財政收入的減少、放棄或讓與就構成財政上的稅式支出。

1 稅式支出制度 -稅式支出制度概述

所謂稅式支出,是指國家為達到一定的政策目標,在稅法中對正常的稅制結構有目的有意識地規定一些背離條款,造成對一些特定納稅人或課稅對象的稅收優惠,以起到稅收激勵或稅收照顧的作用,基於這些對正常稅制結構的背離條款所導致的國家財政收入的減少、放棄或讓與就構成財政上的稅式支出。
美國哈佛大學教授、財政部部長助理斯坦利·薩里(Stanley Surrey)於1967 年首先提出了「稅式支出」的概念。這無疑是對傳統財政理論的一大突破。因此,它一出現就引起了財政理論界的重視,並成為財稅制度改革的重要領域。按照西方學者比較一致的觀點,稅式支出應界定為:在現行稅制結構不變的條件下,國家對於某些納稅人或其特定經濟行為,實行照顧或激勵性的區別對待,給予不同的稅收減免等優惠待遇而形成的支出或放棄的收入。稅式支出由稅收優惠發展而來,二者所涉及的對象基本相同,但有本質區別。
稅式支出的實質是政府為實現自己的既定政策目標,增強對某些經濟行為的宏觀調控,以減少收入為代價的間接支出,屬於財政補貼性支出。其形式主要有起征點、稅收扣除、稅額減免、優惠退稅、優惠稅率、盈虧互抵、稅收抵免、稅收饒讓、稅收遞延和加速折舊等。

2 稅式支出制度 -稅式支出的本質特徵

稅式支出的表現形式為支出形式,與財政收支具有相同的形式特徵,但實際上,二者是存在一定差異的,可以把這種差異性理解為稅式支出本身所具有的本質特徵。
1.稅式支出是一種虛擬性支出。財政支出伴隨實實在在的資金流動過程,而稅式支出雖名為支出,但無論在財政部門的賬面上還是在納稅人的賬面上,都不存在資金上收下撥的過程。之所以稱其為支出,一方面是基於經濟效果的分析,稅收優惠對國家和對納稅人而言,其效果同將稅款先收上來再加以返還,和先納稅再接:受財政補貼一樣;另一方面,也是出於對政府稅收優惠考核衡量計算的需要。因此,我們不應當將稅式支出理解成一個會計概念。
2.稅式支出具有對照性特徵。預算內每項財政支出的數量及其構成並不直接取決於財政收入項目的數量及構成情況。然而稅式支出,每項支出都取決於稅收收入的構成狀況,即雖然稅法中並不存在直接的「支出」條款,但稅法的不同結構的對照卻決定了稅式支出的存在。
簡而言之,稅式支出總是與特定的稅制結構相聯繫,如稅式支出並不等於:稅率絕對降低,而是相對於稅法基本結構而言的有差別的稅率。例如,當企業所得稅稅率普遍為55%時,享受33%稅率的納稅人就享受到了稅收補貼,這屬於稅式支出。一旦稅率普遍調整到33% 時,稅制內部的結構性差別改變了,稅式支出也就消失了。因而,這也造成稅式支出的縱向不可比性,即稅式支出只能表明在當時稅制下稅收優惠的程度,而對新舊稅制中的優惠情況無可比性,因為稅制不同了。
3.稅式支出是一種特定性支出。稅式支出的特定性有兩重含義:一是指稅式支出必須針對特定的政策目標,具有明確的目的;二是稅式支出的享受對象也是符合特定目標的特別納稅人,這些納稅人希望獲得這種優惠就需要按優惠條件的引導去做。特定性是稅式支出管理的重要方面,也是發揮稅式支出槓桿作用的重要保證。特定性的對立面是泛延性,即稅收優惠偏離特定政策目標,或稅收優惠被納稅人濫用。這些都將喪失稅式支出的誘導作用和公平照顧的作用,導致稅式支出負面效應的放大,如管理難度大、侵蝕稅基、減少財政收入和稅制難以實現公平原則等。
4.稅式支出的財政效益具有不確定性。財政預算內支出方向和數量具有鮮明的計劃性和確定性,而稅式支出在實施某項稅收優惠時,數額並不能確定,無法像預算內支出那樣周密計劃、安排,而是隱含在日常稅收活動之中。一方面,某項具體的稅式支出要待稅收優惠實施取得階段性成效之後,通過與「正常」稅制加以對比核算方能夠得出稅式支出的額度來。例如,對稅收遞延的稅式支出的估算是否考慮貨幣時間價值,如何確定遞延期和折現率等,不同的選擇結果大不相同。同時,隨測算角度和方法的不同,稅式支出數額也不同,這也使稅式支出的效果存在不確定性。此外,稅式支出不單取決於某項優惠政策意圖的誘導,還取決於經濟主體對誘導的敏感程度。另一方面,一國稅式支出總規模也難以確切估算,相關項目的稅式支出之間相互影響、相互牽連,不能簡單地進行加總。

3 稅式支出制度 -稅式支出估算的主要方法

OECD國家計算稅式支出的方法主要有三種:收入放棄法、收入獲得法及等額支出法。
(一)收入放棄法
收入放棄法(revenue foregone method),即計算政府在每一年度內由於實施稅收優惠而減少的稅收收入,或者是國家放棄某一徵稅權力,而給予納稅人的退稅額。也就是納稅人獲得政府稅收優惠之後少繳納的稅款。這是對於某種稅收優惠成本的事後測量。利用收入放棄法來估算稅式支出規模,適用於所有的稅式支出項目。它以包含有關稅收優惠條款的實際稅制與沒有包含稅收優惠條款的標準稅制之間的比較為基礎,估算由於稅收優惠的存在而減少了多少稅收收入。
收入放棄法的數據來源比較方便簡單,只要知道實際稅制與標準稅制的差異就可以估算出由於稅式支出而放棄的收入總額。
(二)收入獲得法
收入獲得法(revenue gains method),即計算政府由於取消稅收優惠而增加的稅收收入,這是假定取消減免、收入預期增加的一種事先測量。但收入獲得法不同於收入放棄法, 要考慮稅收優惠的取消對納稅人行為和稅收結構的影響。即必須熟知納稅人的行為以及有關彈性標準的資料。
由於取消一項稅收優惠應該考慮的效應很多,有納稅人的行為效應、反饋效應、各稅種間的相互影響等。因此,在實踐中,對納稅行為變化的預測較為困難,數據來源較少,因此運用收入獲得法來估算稅式支出並不是一件易事,許多國家要應用此法也要忽略由於稅收優惠項目的取消而引致的各種效應。
(三)等額支出法
等額支出法(outlay equivalent method),即計算政府如果以相應的直接財政支出取代一項稅式支出,需要多少政府的直接支出才能達到相同的受益或者效果。如此估算的直接支出額即為稅式支出的成本。這種方法是假定納稅人行為不改變,測量通過財政直接支出提供與稅式支出同樣經濟效益的成本。此方法有利於與相應的直接財政支出相比較。
[編輯]稅式支出的經濟效應及其影響
(一)稅式支出的經濟效應
1.稅式支出的正面經濟效應。
①有利於鼓勵微利有益產品的生產。在市場經濟條件下,產品的生產者自主經營、自負盈虧。因此,在利潤最大化目標的驅動下,產品的生產者一般不願意生產那些微利有益產品(產品的社會效益大於產品的企業效益)。如果政府實行適當的稅式支出政策,使產品的外部效益轉化為企業內在的經濟利益,增加微利產品的稅後盈利,就能很好地促進產品的生產者增加微利有益產品的供給。
② 有利於加低收入者的收入,提高整個社會的福利水平。政府可以通過免稅、減稅、應稅所得扣除等特殊規定,減輕低收入者的納稅負擔,提高低收入者的實際收入,從而使整個社會的福利水平提高。
③有利於吸引外資,引進先進技術,增加就業機會。儘管稅式支出可能減少了政府當前的稅收收入,但這種「損失」可以換來國外的資金、先進技術和管理經驗,既能利用國外資源、開拓國際市場、增加出口換匯,又可以帶動國內其他行業的發展、增加就業機會。
④有利於消除市場經濟發展的盲目性。稅式支出可從一定程度上規範納稅人的經濟行為,對消除市場經濟發展中的盲目性具有重要作用。
2.稅式支出的負面經濟效應。
①背離了市場經濟所要求的稅收公平原則。在市場經濟體制下,微觀主體主要通過價格、稅收等信號做出資源配置的判斷,而稅式支出的運用會改變稅收信號,誘導資源為尋求稅收優惠而向低效率的部門流動,結果是擾亂市場秩序,成為保護落後的一種手段。
②稅式支出的「逆向」效果和對非納稅人的「排除」增加了新的分配不公。稅式支出的「逆向」效果即隨著所得額的增大,受益程度提高,大部分稅式支出流向擁有高收入的納稅人,這種「逆向」特徵在累進稅制中表現得尤為明顯。
③導致稅法複雜化,增加了稅收征管的難度。稅式支出作為一種特別措施.由於種類繁多、形式各異、效應不同,而且各種稅式支出措施都有其特定的政策目標、實施範圍和執行標準,因而大大增加了稅法的複雜性和稅收征管的難度。
④減少了國家的財政收入,造成了稅收收入的流失。稅式支出是以政府放棄一部分本應收取的稅收收入為代價的。大量的稅式支出使法定稅率與實際稅率嚴重背離,侵蝕了國家的財政收入,造成政策型稅收收入的流失。另外,稅式支出為大多數納稅人的尋租行為提供了機會。
(二)稅式支出對市場機制的影響
稅式支出的目的是鼓勵納稅人從事政府所支持的行業,它是通過給予特定的納稅人或經濟活動以一定的優惠待遇而對整個經濟結構產生影響的,其機理是通過影響總供給和總需求從而影響市場機制。
從商品課稅來看,稅式支出的作用主要是降低產品成本。比如對某企業實施了稅式支出(減免稅)政策,假定其他條件不變,那麼該企業的生產成本就會相應下降,使生產經營者願意並能夠擴大再生產,使產品供給量增加,從而影響市場的總供給。同時,實行稅收減免后,企業可以低於同類產品的市場價格出售其產品,價格的降低增大了產品的市場競爭力,銷售量增加,因而其利潤並不因此而降低。從所得稅方面來看,稅式支出的作用主要表現在增加利潤。例如,某生產型外商投資企業享受「免二減三」的優惠政策。有盈利的第一年和第二年享受免稅的優惠政策,這直接表現為企業利潤的增加。
(三)稅式支出對產業結構的影響
在整個國民經濟中,對一定產業實施稅式支出政策,會隨著徵稅產業的稅負再分配,引起資本向稅收優惠產業流動,從而實現資源的再配置,落實國家的產業政策。產業結構的調整包括限制發展過快的產業和鼓勵支持相對滯后的產業的發展兩方面內容,主要是通過調整資產存量、調節資產增量的方式來實現。稅式支出是促進和加快「瓶頸」產業發展的有效手段之一。一方面,可以通過制定稅式支出政策,促進企業對資產存量的調整,實現資產由長線產品向短線產品轉移;另一方面,由於產業結構的形成主要在於投資,稅式支出可以影響新增投資的方向和規模,從而實現對資產增量的調節。通過稅式支出政策的貫徹實施,可以從宏觀上引導社會資源流向國家鼓勵發展的產業和地區,從而實現產業結構的調整。

4 稅式支出制度 -中國建立稅式支出制度的意義

稅式支出制度的建立,決不僅僅是由稅收優惠到稅式支出概念上的簡單變換,其建立具有重要的理論意義和現實意義。
1.稅式支出制度的建立是認識角度的變換。
納稅人繳納比正常稅制規定低的納稅額這件事,站在納稅人的角度來看是享受稅收優惠,並且這是從分散的個體角度去認識,沒有與國家財政收支安排聯繫起來;而稅式支出的提出則是從納稅人的角度轉換到了國家財政的角度看待稅收優惠問題,並且提出了宏觀上的總量控制、結構調整和效益分析的問題,將稅收優惠納入到財政總體安排的框架之內。
2.稅式支出制度的建立有利於國家加強預算管理,促進財稅觀念的深化。
現在不少國家每年不僅有年度的財政預算,而且還編製稅式支出預算,這樣就能全面把握財政活動的各個方面。從預算收支平衡向財政全面平衡轉變,使政府財政預算更加完善,充分挖掘財政向社會經濟干預和滲透的整體效益,從而更完整地反映政府的活動。人們從中可以清楚地認識到,政府對於經濟活動的調節不僅表現為直接的財政支出,而且表現為提供稅收優惠這樣的間接支出。
3.稅式支出制度的建立有利於發揮稅收對經濟的調控作用。
從微觀角度看,稅式支出可以鼓勵有益商品的發展,限制無益或少益商品的發展,照顧低收入階層,在行政和法律上的支持和限制之外,加以區別對待。從宏觀角度看,稅收對經濟增長的影響是通過供給、儲蓄、投資、技術進步間接起作用的。以技術進步為例,如果對新興產業、企業技術改造、新產品開發給予稅收優惠,對高風險的科技產業給予特定的稅收政策,也會起到鼓勵技術進步,促進科技發展的作用。
4.稅式支出制度的建立適應社會主義市場經濟體制下公共財政建設和加入WTO后融入世界經濟全球化的迫切要求。
稅式支出概念從20世紀60年代提出至今,在世界範圍內引起普遍重視,各國不僅在理論領域開展研究探討,而且在實踐上積極付諸行動,相繼建立了符合國情的稅式支出制度,並在實踐中不斷地總結經驗予以發展完善。由於世界絕大多數國家已建立稅式支出制度,中國理應順應這一趨勢,適應社會主義市場經濟體制下公共財政建設和加入WTO后融人世界經濟全球化的迫切要求,建立符合國情的稅式支出制度,增加稅制的透明度,以利於國際間的財政信息交流和財政資料分析比較,妥善處理國際稅收關係,減少國際稅收糾紛。
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