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積極財政政策

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增加財政支出為主要內容的宏觀調控政策,即積極財政政策,以帶動民間投資、促進社會消費和擴大出口潛力。積極的財政政策不是一種政策類型,而是一種政策措施選擇。中外的經濟理論表明,現代市場經濟條件下的財政政策,大體可分為擴張性財政政策、緊縮性財政政策和中性財政政策三種類型。如本世紀30年代美國的「羅斯福新政」,及其與之配套、至少實行了10年之久的擴張性財政政策;日本自60年代以來所奉行的擴張性財政政策等,都具有這種政策特徵和政策取向。而中國當前實施的積極的財政政策,只是在適度從緊財政政策大方向下,根據變化了的新情況、新問題和始料不及的某些外部因素而採取的一種應對性財政政策舉措,並非是一種政策類型。

 

1 積極財政政策 -背景

中國政府提出和實施的積極財政政策,是有其特定的經濟社會背景和政策涵義的。

積極財政政策積極財政政策
其一,積極的財政政策是就政策作用大小的比較意義而言的。改革開放以來,由於多種原因,中國財政收入佔GDP的比重, 以及中央財政收入佔全部財政收入的比重不斷下降,出現了國家財政的宏觀調控能力趨於弱化,「吃飯財政」難以為繼的窘境。面對中國經濟成功實現「軟著陸」之後出現的需求不足、投資和經濟增長乏力的新形勢及新問題,特別是面對亞洲金融危機的衝擊和影響,必須使中國財政政策儘快從調控功能弱化的困境中走出來,對經濟增長發揮更加直接、更為積極的促進和拉動作用。這就是「更加積極」或積極的財政政策的主要涵義。

其二,積極的財政政策是就中國結構調整和社會穩定的迫切需要而言的。隨著改革開放的深入,市場化程度的不斷提高,中國社會經濟生活中的結構性矛盾也日漸突出,成了新形勢下擴大內需、開拓市場、促進經濟持續快速健康發展的嚴重障礙。而作為結構調整最重要手段的財政政策,顯然應在中國的結構優化和結構調整中,發揮比以往更加積極的作用。此外,由於社會收入分配差距擴大,國有企業改革中下崗、失業人數增加,城市貧困問題的日漸顯現等原因,作為社會再分配唯一手段的財政政策,也必須在促進社會公平、保證社會穩定方面發揮至為關鍵的調節功能。這是市場機制和其它政策手段所無法替代的。形勢的變化,緊迫的客觀需要,使中國的財政政策不能不走上前台,充分發揮其應有的積極作用。

其三,積極的財政政策不是一種政策類型,而是一種政策措施選擇。中外的經濟理論表明,現代市場經濟條件下的財政政策,大體可分為擴張性財政政策、緊縮性財政政策和中性財政政策三種類型。如本世紀30年代美國的「羅斯福新政」,及其與之配套、至少實行了10年之久的擴張性財政政策;日本自60年代以來所奉行的擴張性財政政策等,都具有這種政策特徵和政策取向。而中國當前實施的積極的財政政策,只是在適度從緊財政政策大方向下,根據變化了的新情況、新問題和始料不及的某些外部因素而採取的一種應對性財政政策舉措,並非是一種政策類型。

2 積極財政政策 -性質和特點

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(一)政策的階段性。積極的財政政策,是在當前中國出現了需求不足,投資、出口和經濟增長乏力,亞洲金融危機的影響加劇等特殊情況下,在政策環境允許的限度內,所採取的一種階段性或暫時性的適度擴張政策。也可以說,這是在國內經濟有緊迫需要,政策實施又有現實可能的條件下,所作出的一種有條件的政策選擇。這裡所謂客觀需要,就是擴大內需以保持經濟適度增長的需要,是在貨幣政策因實施、操作通路局部受阻,其刺激需求的能力與效果受限的條件下,必須進行的一種政策選擇。而所謂政策環境允許,就是說,儘管國家財政收支形勢較為嚴峻,但在銀行有較多「存差」,有富裕資金,企業因約束機制強化等原因而貸款謹慎等情況下,財政可以通過實施以適度擴張的國債政策為重點的積極財政政策,來達到擴展需求、刺激經濟的目的。一旦這種政策環境發生變化,財政政策選擇就需另行考慮。

(二)政策的定向性。從中國的現實情況看,在政府職能轉變尚未完全到位,企業機制轉換也尚未完成,體制性和結構性矛盾依然十分突出等情況下,不宜也不能實行全面擴張的財政政策,而只能實施既有利於增加投資、開拓市場、擴大內需,又有利於調整和優化結構,促進體制改革深化的財政政策,即應該實行定向性的財政政策。正是有鑒於此,中國積極的財政政策選擇了以調整結構、改善投資環境、增強經濟增長後勁和產業帶動效應為目的,以社會基礎設施建設為重點的方向。

(三)政策的複合性。擴大內需是多方面、多層次的,因此積極財政政策的運用,就其自身而言,沒有局限於擴大財政對基礎設施投資這一個方面,而是以擴大需求為主旨,注重多項政策手段的綜合運用,體現了政策複合性。簡要地說,除了向國有商業銀行增發1000億元國債用於基礎設施建設以外,同時還發行了2700億元特別國債,以提高國有商業銀行的資本金充足率;通過調整中央財政的支出結構,騰出180億元, 專門用於國有企業下崗職工基本生活保障、離退休人員養老金的按時足額發放和抗洪救災等,即通過財政的轉移性支出,以刺激消費與投資;分批提高了一部分產品的出口退稅率,調整了進口設備稅收政策,降低了關稅稅率,對國家鼓勵發展的外商投資項目和國內投資項目,在規定範圍內免征關稅和進口環節增殖稅,以此推動和增進外經貿方面的需求。

3 積極財政政策 -政策取向

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財政政策原則或政策取向的合理確定與適時調整,對政策目標的實現和政策效應的優劣,有著決定性的影響。在這方面,中國已經和正在實行的積極財政政策與適當的貨幣政策,應注意和力求做到下述幾個「兼顧」或幾個「結合」:

第一,在政策重點的選擇上,把增加投資規模與刺激、拓展最終消費需求相結合。在傳統的計劃經濟——賣方市場——短缺經濟條件下,人們一直習慣於把刺激經濟的重點放在投資和生產上,亦即放在增加產品供給上,因為供給的約束始終是矛盾的主要方面。然而,在市場經濟——買方市場條件下,需要刺激的重點則是消費需求,有效需求是制約國民經濟發展的主要方面。刺激投資和生產固然也是在提高需求,但這只是中間需求,它究竟能對經濟增長發揮多大的作用,究竟能否提高經濟效率,則取決於最終需求的狀況。新形勢下有助於擴大內需的財政、貨幣政策取向,必須把增加投資和生產與刺激最終消費有機結合起來。

第二,在政策力度的把握上,使總量的適度擴張與結構的調整、優化相結合。因為當前問題的性質,既不是簡單的生產過剩的經濟危機和經濟蕭條,也不是簡單的總量需求不足,而是在經濟體制、經濟發展(增長)模式轉軌時期,在已經成功實現了經濟軟著陸,出現了高增長、低通脹的形勢下,主要由於轉軌「鎮痛」、體制和結構障礙等基本原因而形成的過渡性困難。正是由於這種特點和性質,即在體制轉軌尚未完成,結構矛盾十分突出、適應市場經濟的宏觀調控體系還很不健全等情況下,如果片面強調和實施全面鬆動的總量擴張政策,那就很可能誘發新一輪的通貨膨脹,加重結構調整的困難,從而非但無助於當前經濟的協調、有效增長,而且還將為後續經濟的持續、健康發展,產業結構優化,以及以此為基礎的就業問題的解決,造成更多的麻煩和后延性障礙。

第三,在政策傾向的掌握上,應把支持國有經濟與鼓勵非國有經濟的發展相結合。因為無論是從其發展需要、發展可能及其存在的巨大潛力,還是從其在諸如促進經濟增長、增加國家稅收、解決就業問題等方面所起的巨大作用來看,非國有經濟的發展對擴大內需、實現經濟增長目標都具有重要的影響和意義。然而,從實際情況看,非國有經濟的發展又的確存在著不少現實障礙和困難,財政、稅收、信貸等方面,都有一些亟待研究解決的政策性問題。

第四,在政策效應的考慮上,使擴大內需的當期政策效應與長期政策效應相結合。因為,既然需求不足將是制約中國後續經濟發展的一個重要因素,因而問題的解決就不能只顧眼前、不計長遠,在政策取向、政策效應的分析和估量上,必須把短期與長期、當前與今後加以統籌考慮。

4 積極財政政策 -調整

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既然積極的財政政策並非一種長期的政策選擇,那就必然有一個政策調整或政策轉換的問題,這是人們必須預作準備的。問題的關鍵就在於,能否出現或找到替代當前財政政策「拉力」或「推力」的因素和條件。就是說,要逐步改變以實施積極財政政策為重點來拉動經濟增長的局面,用其它的推力來加以替代或置換,從而為積極財政政策的「淡出」和轉型創造條件。我以為,從中長期看,這樣的因素或拉力有如下幾個方面:

1、市場和消費替代。即當前財政、貨幣政策的著力點,應放在有利於進一步開拓市場和刺激最終消費需求方面,逐步減輕經濟增長對擴大政府投資規模的依賴。這方面可供選擇的措施很多,如有序推進銀行的消費信貸;適當增加財政對刺激居民消費需求的支出比重,特別是增加對低收入者的財政轉移性支出數量;切實減輕農民負擔,增加農村和農民收入,為開拓巨大的農村市場奠定基礎,等等。

2、民間和企業投資替代。社會資金是永遠流動和相互轉化的。為實現預定的經濟增長目標,除了某些社會公共產品、公共服務的提供,主要依靠國家財政投入以外,民間和企業投資的增加,就能為政府基於拉動經濟增長目的而進行投入的適時退出創造條件。在這方面,中國是存在很大潛力的。比如,儘快減輕企業沉重的非稅負擔,改變有些企業存在的費大於稅狀況所能產生的企業投資潛力,就是一個十分可觀的數字。同時,只要引導有方、政策得當,激活中國巨額儲蓄存款餘額和遊資的利用機制,也是大有文章可做的。又比如,充分運用財政貼息、財政參股、財政擔保等經濟手段,以充分調動和吸納社會資金參與社會基礎設施、高新技術產業和房地產開發等方面的投入,收到「四兩撥千斤」之效。

3、出口需求替代。雖然國際經濟形勢動蕩不定,不確定的因素較多,但通過深化中國外經貿體制改革,加強結構調整,改善政策激勵措施,提升產品國際競爭力等途徑所能產生的能量,也是不可低估的。在亞洲金融危機的衝擊下,中國去年在引進外資方面所創造的成績,就是一個有力的證明。

5 積極財政政策 -風險實證分析

積極財政政策風險是指積極財政政策的預期目標不能實現或失敗的可能性。其風險的表現大致可分為兩個方面:一是政策決策風險,二是政策執行風險。這說明積極財政政策風險不是局限於某一個環節,而是貫穿於政策的全過程。一般而言,導致積極財政政策風險的原因可以歸納為以下幾個方面:

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(1)積極財政政策目標確定方面的偏差。確定的政策目標嚴重脫離實際,或財政政策目標與國民經濟發展目標脫節,或財政政策目標本身的模糊性,都會帶來相應的政策風險。(2)在財政政策決策和執行的過程中,由於信息不充分、信息不對稱和未來不確定性因素的存在。(3)財政政策決策者和執行者的水平和能力也影響積極財政政策風險程度。(4)財政政策工具選擇上的失當,且政策工具之間缺乏有機配合。(5)財政政策嚴重滯后,沒有隨經濟運行狀況的變化而作出相應的調整。(6)財政政策作用的力度過大或過小。(7)在財政政策執行過程中,由於特定利益集團的阻撓或政策執行者對政策理解上的偏差。

以上只是從純理論的角度對積極財政政策風險的含義、表現及成因進行了抽象分析,對中國積極財政政策風險的分析不能停留於此,而必須密切聯繫中國積極財政政策實踐來具體進行分析。1998年8月29日,第九屆中國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《國務院關於提請審議財政部關於增發國債用於加快基礎設施建設和今年中央財政預算調整方案(草案)的議案》,決定由財政部向國有商業銀行增發1000億元國債,專項用於基礎設施建設,決不搞一般性工業項目。根據這一原則,當年安排的國債資金項目主要包括:農田水利和生態環境建設;鐵路、公路、電信和一些重要機場建設;城市環保和城市基礎設施建設;建設500億斤倉容的國家儲備糧庫;農村電網改造和建設工程、城市電網改造;增加公檢法及司法設施建設投資;向國有獨資商業銀行發行2700億元特別國債,補充其資本金;調整部分商品的出口退稅率和進口設備稅收政策。1999年,中央政府為進一步擴大內需和鼓勵出口,決定繼續實施積極的財政政策。在政策措施的運用方面,既向銀行增發國債用以擴大投資,又增加居民收入以促進消費;既加強基礎設施建設又支持企業技術改造。2000年,積極財政政策的主要內容包括:一是發行1000億元長期國債,重點投向基礎設施建設和企業技術改造,並向中西部地區傾斜,60%以上的國債投資用於中西部地區;二是繼續貫徹落實 1999年出台的調整收入分配的各項政策措施,保障城鎮居民的收入穩定增長;三是進一步應用稅收等手段,鼓勵投資、促進消費、增加出口。根據中央的精神,在2001年繼續實行積極財政政策,主要的政策措施包括繼續追加現有國債資金項目的投資,加大西部地區開發力度,加強社會保障制度建設等。

從近3年實施積極財政政策的效果來看,通過積極財政政策的實施,1998年拉動經濟增長1.5個百分點,1999年拉動經濟增長2個百分點, 2000年拉動經濟增長1.7個百分點(中國官方估算)。2000年GDP增長速度8%,增幅比上年提高0.9個百分點,這表明2000年中國國民經濟已出現了走向良性循環的重要轉機。在取得成績的同時,人們不得不清醒地認識到,儘管2000年國民經濟出現了明顯的回升,但經濟回升的基礎還不穩固,中國的經濟競爭力還比較弱;有效需求不足的問題還沒有得到根本解決,民間資本投資的積極性還沒有充分調動起來,消費需求增長的潛力還沒有充分挖掘出來;國有企業經營機制還沒有根本轉變,企業經濟效率沒有明顯的提高,不少企業經營十分困難,就業壓力進一步加大;農業發展基礎不牢,農民收入增長十分緩慢,農民負擔過重問題仍沒有很好解決;產業結構不合理的狀況還沒有得到根本改變,經濟與社會發展的信息化程度較低;國民經濟可持續發展缺乏堅實的基礎。

積極財政政策的實施雖然取得了明顯的成效,但政策的作用效果同人們的預期仍存在一定程度的反差,這說明積極財政政策在其決策及實施過程中客觀上仍面臨著一定的風險。導致政策風險的原因主要有:首先,就積極財政政策的目標而言,集中在拉動經濟的年度增長上,對國民經濟可持續發展關注不夠。其次,在分析經濟增長速度連年下滑的原因時,認為是內需不足造成的,因而拉動經濟增長的政策著力點只是放在擴大內需上,而對社會供給方面存在的問題缺乏充分的認識和應有的重視。再次,在政策工具的選擇方面,主要是通過增發國債、擴大財政支出規模來擴大內需,帶動經濟增長,其他政策工具很少使用,不同的財政政策工具之間缺乏有機配合。第四,在2000年經濟增長速度已經開始回升的情況下,中國財政政策的重點仍然放在擴大需求上,而沒有適時地進行戰略上的轉移,財政政策顯得嚴重滯后。第五,在處理財政政策作用和市場機製作用的關係方面,片面強調前者的作用,而忽視後者的作用,沒有擺正財政政策在市場經濟中的地位和作用,致使財政政策的力度偏大,財政風險尤其是國債風險進一步加大。第六,積極財政政策沒有體現其應有的公平性,而是過於向國有經濟傾斜,對其他所有制經濟存在明顯的歧視,尤其是在財政投入方面。這不符合市場經濟的要求,不利於經濟增長目標的實現。第七,由於層層截留、挪用,據估計,約有20%的國債資金不能到位,致使通過國債投資項目拉動經濟增長大打折扣。

6 積極財政政策 -基本對策

1.在積極財政政策目標的確定上,必須從片面追求年度經濟增長轉移到確保國民經濟可持續發展上來。作為中國的最高決策層,在制定財政政策目標時,不能僅僅局限於確保年度或任期經濟增長目標的實現,而應將重心放在國民經濟可持續發展方面。只有這樣,中國的國民經濟才能真正步入良性發展的軌道,經濟增長的可持續性才有保證。在國民經濟可持續發展目標方面,既包括國民經濟持續增長,也包括經濟增長方式的轉變、產業結構的合理化、地區經濟結構的合理化、城鄉經濟結構的合理化、生態環境的好轉等。

2. 積極財政政策的重心應該從拉動需求轉移到改善供給上來。在積極財政政策實施的初期,針對需求嚴重不足的嚴酷現實,財政政策作用的側重點放在拉動需求方面,這樣做簡單、容易操作,而且見效快,因而是無可厚非的。到了2000年,中國的經濟增長速度開始回升,固定資產投資增長速度明顯加快,投資品及消費品價格開始止跌回升,這說明中國的需求管理政策已經取得一定的成效。儘管有效需求問題還沒有得到根本解決,但矛盾的主要方面已經轉移到有效供給上來了。經過3年積極擴張的財政政策的實施,中國的財政赤字率、償債率、債務依存度都已接近或超過警戒線,雖然負債率還較低,但中國的經濟發展水平,相對於西方發達國家而言,國民經濟對國債的承受能力相對低下,因而以西方發達國家及歐盟成員國所確定的警戒線標準來說明中國的國債發行還有較大的空間,這是不正確的。根據中國的經濟發展水平,中國的國債負擔率應控制在20%以內為宜,最多不得超過30%,否則有發生財政危機的危險。

由此可見,以擴大國債規模和財政支出規模為主要內容的旨在拉動需求增長的財政政策已沒有多大的迴旋餘地。單一的需求管理政策只能解決短期的經濟增長問題,不可能解決國民經濟可持續發展問題。因此,要確保國民經濟持續、快速和健康發展,積極財政政策的重心應放到改善供給、增加有效供給上來。要通過財政政策的作用,推動經濟增長方式的轉變,並使產業結構、地區經濟結構和城鄉經濟結構逐步合理化,經濟增長與生態環境的保護能夠有機協調起來。

3.在積極財政政策目標及政策的重心發生轉移的情況下,對財政政策工具的運用必須做出相應的調整。

首先,在國債方面,雖然維持一定數量的國債發行是必要的,但國債發行規模要加以嚴格控制,國債增長速度應低於GDP的增長速度,從而使國債風險程度能得到有效控制和降低。國債資金的運用應僅限於具有經濟效益的領域,並重點投向基礎產業及基礎設施,以及企業技術改造和信息產業及生物醫藥等高新技術產業。國債資金向這些領域的投入不是包辦或壟斷,而是重在發揮其對民間資本的引導作用。國債資金應退出納消費性領域,有關社會保障事務應通過稅收等無償性收入來解決。在國債資金投資結構上,要逐步加大新興產業及企業技術改造方面的投入,推進國民經濟和社會信息化,用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業,以推動中國產業結構、產品結構的升級,充分發揮國債投資的「擴散效應」和「乘數效應」,拉動民間投資的快速增長。要加大對國債投資過程的監督管理,確保國債資金的到位,提高其使用效益。在利用國債投資加大西部地區開發力度的過程中,投資的重點應放在西部地區的基礎工業及基礎設施方面,優化西部地區投資環境,並使不同地區之間的經濟互補性得到進一步加強。

其次,要充分發揮財政貼息的槓桿作用。在市場經濟條件下,依靠財政投資支持國家重點建設、優化產業結構和對社會投資實施調控,這是必不可少的。但在財政投資佔全社會固定資產投資比重日趨下降、國債風險加大的情況下,面對中長期優化產業結構方面巨大的投資資金需要,財政的直接投資往往顯得力不從心。當前一種切實有效的方式是通過財政貼息支持政策性融資,變直接投入為間接拉動與引導。目前要擴大財政貼息的資金規模,使之成為加強供給管理的有效工具。

再次,要通過稅制改革,優化稅制結構,刺激民間投資。要廢除固定資產投資方向調節稅;變生產型增值稅為消費型增值稅,並相應調低其基本稅率,取消一般納稅人和小規模納稅人的區分;統一企業所得稅,給內外資企業以公平的稅收待遇。取消地區性稅收優惠待遇,實行以產業為導向的稅收優惠待遇。

第四,要切實解決亂收費、亂攤派、亂罰款和亂集資問題,充分發揮人大、政協、人民群眾及新聞輿論的監督作用,規範和約束政府本身的行為,切實減輕企業及個人的負擔,調動其投資積極性。如在政府收費方面,有關政府收費的立項、收費標準的確定等都必須通過中國人大或省級人大的審批,收費標準的調整由中國人大常委會或省級人大常委會舉行聽證會。各級政府只是收費的執行者和管理者,無權進行收費的立項、收費標準的確定和調整。

4.正確認識財政政策在國民經濟可持續發展中的地位和作用。在市場經濟條件下,必須堅持市場第一、政府第二的原則,充分發揮市場機制的作用,政府的宏觀調控只能建立在市場機製作用的基礎上,政府的財政政策只是彌補市場機制的不足和缺陷。因此,對財政政策的作用既不能低估,也不能誇大。在運用財政政策以實現經濟發展目標時,要注意掌握好政策的力度和作用範圍,保持財政政策的公共性、公平性和適度性。要通過財政政策的實施,彌補私人經濟部門投資的不足,並積極引導其投資方向,而不是排擠私人經濟部門投資,同其在經濟領域爭利。作為財政政策的決策者和執行者,要注重提高決策水平和執行水平,及時收集和掌握經濟發展信息,減少和避免政策決策和政策執行的盲目性。

5.積極財政政策目標的實現及其風險的防範,還需要其他經濟政策及經濟制度的密切配合。中國的一切經濟政策及經濟制度都必須適應市場經濟發展的客觀要求,特別是在中國即將加入WTO的歷史背景下,要確保其公開性、公平性、公正性。財政政策的實施結果與預期目標之間尚存在一定的差距,這不僅是財政政策本身的問題,還有其他的政策及制度原因。如民間投資缺乏金融市場和資本市場的有力支持,民間投資產業准入政策方面的障礙等,使民間投資近幾年來一直處於低迷狀態。要調動民間投資的積極性,必須在直接融資和間接融資方面給予公平待遇,廢除各種歧視性的規章制度,民營企業可通過發行股票、債券及銀行信貸等多種方式融資。要逐步取消產業准入方面的制度性障礙,變審批製為登記備案制,除涉及國家經濟安全及國防安全的領域不宜讓民間資本進入外,其他領域應儘可能向民間資本開放。凡是允許外資進人的領域,都必須對國內民間資本開放。

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