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統籌區域發展

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黨的十六屆三中全會提出了以人為本,全面、協調、可持續的科學發展觀,強調「按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求」,推進改革和發展。在「五個統籌」中,統籌區域發展具有十分重要的地位,它的提出既是中國區域發展戰略理論發展的結果,又是中國區域經濟發展的現實需要。

1概念

統籌區域發展,是政府在科學發展觀指導下,從全局出發全面綜合地考慮區域發展的各個層面、各個環節,以政府資源為基礎,以制度建設為保障,整合社會資源,逐步協調區域關係並促進各種類型區域的經濟社會全面發展,最終實現動態的區域經濟協調發展。其要點如下:
第一,全面綜合地考慮——體現科學發展觀;
第二,區域發展的各個層面、各個環節——體現區域統籌的層次;
第五,動態的區域經濟協調發展——體現和諧社會的重要內容。
在這裡,把鼓勵發展、控制差距、重點治理和協調關係定義為統籌區域發展的四大主題。

2基本思路

統籌區域發展是在中國區域差距不斷擴大、區域經濟衝突頻繁發生以及各種區域病同時併發的背景下提出的。統籌區域發展是區域經濟發展到一定階段的必然要求,是市場經濟制度下政府區域管理的重要內容。統籌區域發展不是短期的權宜之計,而是一個長期的戰略過程。統籌區域發展的基本思路是:明確統籌區域發展的目標、確定統籌區域發展的內容、選擇統籌區域發展的途徑。
1、明確統籌區域發展的目標
統籌區域發展的總體目標是:實現區域協調發展。可具體表述為:綜合治理區域經濟領域中已經存在的落後病、衰退病和防治潛在的膨脹與蕭條病,逐步縮小區域差距,形成區域之間相互合作、相互支持、共同發展的區域經濟新格局。
統籌區域發展的具體目標對於不同的發展時期和不同的區域是不相同的。就目前中國區域經濟的發展情況來說,控制區域差距是一個近期的具體目標,而縮小區域差距是一個長期的過程,應是一個長期的目標。從統籌區域發展的四大區域來說,各自的目標重點也不同:西部地區主要是落後問題,東北地區主要是蕭條問題,東部地區主要是膨脹問題,中部地區主要是經濟地位下滑問題。
2、確定統籌區域發展的內容
統籌區域發展的內容主要包括兩大方面:一是區域發展問題;二是區域關係問題。統籌區域發展的內容只能在全面、科學分析區域經濟發展的歷程與現狀的基礎上,並結合統籌區域發展的目標才能確定。統籌區域發展內容的確定是一個非常重要的基礎性工作。
3、選擇統籌區域發展的途徑
選擇統籌區域發展的途徑主要包括兩大方面:一是區域制度基礎建設;二是區域政策的制定與實施。但是選擇統籌區域發展的途徑必須要有一個重要前提,就是明確區域戰略。中國完整的區域協調發展戰略已經形成,即:通過推進西部大開發,振興東北地區等老工業基地,促進中部地區崛起,鼓勵東部地區加快發展,形成東、中、西互動,優勢互補、相互促進、共同發展的區域格局。能否實現統籌區域發展的目標,還取決於區域管理的制度基礎是否完善和區域政策是否合理。
(1)加快建設區域管理的制度基礎。區域規劃和區域政策都是政府區域管理的工具,而區域規劃和區域政策的制定、實施和效用評價,都需要一定的機構來負責。鑒於中國的情況,區域管理機構的設置顯得非常緊迫和重要。
(2)完善與落實區域政策。區域政策是統籌區域發展的主要工具,其重點與方向隨著區域經濟形勢的變化不斷地進行調整,這是一個動態的過程。區域政策的價值取向和作用強度都是制定區域政策需要重點考慮的內容,效率與平等是中央區域政策需要解決的兩個目標,區域政策必須具有規範性、系統性和權威性。區域政策必須由負責區域管理的職能部門負責制定,並經過法律上的認可程序,使其具有法律效率。

3指導思想

統籌區域發展以科學發展觀為指導思想。科學發展觀是堅持以人為本,全面、協調、可持續的發展觀,從區域經濟學的角度說,全面發展就是發達和欠發達地區等各種地區都要得到發展;協調發展就是各種區域問題基本得到解決、區域關係融洽、區域處於良性互動的發展狀態;可持續發展就是區域發展具有持續發展的能力,重點是加強資源和環境的保護,注重經濟發展與人口、資源、環境的協調,建立資源節約型和環境友好型社會。統籌區域發展是科學發展觀在區域層面的戰略要求。通過統籌區域發展,實現區域經濟全面、協調和可持續的發展目標,縮小區域發展的差距,從區域的層面為和諧社會的建設打好堅實的基礎。

4基本要求

根據中國區域經濟發展的客觀實際,我們提出以下統籌區域發展的基本要求:
第一,把統籌區域發展與樹立科學發展觀、構建和諧社會結合起來,從區域的層面為和諧社會建設做出貢獻。
第二,設立專門的區域管理機構,明確中央政府與各級地方政府區域管理機構的職能和任務。
第三,組織有關部門和專家研究標準區域與問題區域的劃分框架,建立中國標準區域與問題區域的劃分與識別體系。
第四,要求各級地方政府制定本地區的發展戰略,並在此基礎上制定完善的區域政策工具與程序。
第五,建立區域利益協調機制,打破地方保護和封鎖,建立公平競爭的全國統一市場。
第六,促進區域經濟合作由政府主導型向企業主導型轉換,協調企業跨區域行為。
第七,進一步完善中西部地區的經濟發展條件,促進東部地區與東北地區傳統產業轉移,實現各區域的優勢互補、相互促進和共同發展。

5四要素

第一,統籌區域發展的主體是政府。區域發展的統籌是對社會關係中區域關係的統籌,它的主體是政府,目標是國家經濟整體實現平穩、持續和協調地發展。突出政府也是統籌區域發展區別於區域協調發展的關鍵特徵之一,是對區域協調發展戰略思考的進一步深入。
第二,統籌區域發展的客體是區域經濟活動和區域經濟關係。統籌區域發展的客體包括兩個方面,一個是各區域的經濟活動,另一個則是中央政府與各區域之間以及各區域彼此之間構成的區域經濟關係。
第三,統籌區域發展的關鍵在於發揮政府的槓桿作用。在統籌區域發展中,政府應當利用好槓桿作用,充分發揮「四兩撥千斤」的功效,整合和綜合利用龐大的社會資源,實現區域協調發展的目標。
第四,統籌區域發展的層次涉及標準區域和問題區域的劃分。區域統籌的層次應該在兩種區域劃分框架基礎上展開討論:第一種是標準區域劃分。標準區域的劃分從空間上看是覆蓋全部國土的,中國標準區域的分類還只是停留在戰略區域的層次上;第二種是問題區域劃分。這是針對特殊區域問題所設計的,不需要覆蓋全部國土,它會隨著老問題的解決和新問題的出現而不斷調整變動。標準區域與問題區域劃分相結合,區域劃分以標準區域為基本框架,以問題區域為重點作用對象。
其要點如下:
第一,全面綜合地考慮——體現科學發展觀;
第二,區域發展的各個層面、各個環節——體現區域統籌的層次;
第三,以政府資源為基礎,以制度建設為保障,整合社會資源——體現加強黨的執政能力建設;
第四,鼓勵各區域在發揮比較優勢基礎上的發展,合理控制區域間發展差距,有重點地治理區域問題,逐步協調區域關係並促進各種類型區域的經濟社會全面發展——體現統籌區域發展的四大主題;
第五,動態的區域經濟協調發展——體現和諧社會的重要內容。
在這裡,我們把鼓勵發展、控制差距、重點治理和協調關係定義作為統籌區域發展的四大主題。

6四階段

區域開放:就是指打破區域間的界限,按照社會化大生產和市場經濟的運行規律,使區域相互開放,相互依賴、相互促進,向一體化方向邁進。區域開放是統籌區域發展的重要前提,也是統籌區域發展的最基本要求。離開區域開放,統籌區域發展就成了一句空話。
區域合作:區域開放僅僅是統籌區域發展的第一步,區域開放只是為統籌區域發展創造了必不可少的前提條件,統籌區域發展還必須全面加強區域之間的合作。這種合作應該是在遵循經濟規律和體現區域經濟主體自身發展的內在要求的前提下,以提高效益為核心,自願地平等地進行的多形式、多層次的合作。從市場經濟發展的規律看,區域之間的合作具有必然性,從區域發展的現狀看,區域之間的合作又具有必要性。
區域平衡:區域平衡有兩個方面的意思,一為一種狀態的描述,即區域發展過程中各個層面所表現出來的相對均衡狀態,這種相對均衡狀態集中體現在區域從發揮各自比較優勢出發,相互取長補短、合理分工、共同發展;另一方面它是一種行為,即政府為實現區域發展的相對均衡所進行的調節、引導,通過調節和引導,促進區域經濟社會各個層面、各個環節有序、高效地運行。
區域融合:也叫空間一體化,這是統籌區域發展的一個根本任務,也是我們所追求的理想目標。它是指區域之間十分密切、非常協調、相互滲透、融為一體的新型關係。區域之間相互支撐和依託,一方的存在和發展以其他方的存在和發展為前提,相互依存、相互交融是區域繁榮的真諦。區域融合的意義主要體現在兩個方面:一是能從根本上優化區域資源配置,有利於加快區域發展速度並提高效益;二是在共同發展的基礎上,促進國民經濟的整體協調、健康發展。
統籌區域發展的含義
黨的十六屆三中全會《決定》提出了統籌區域發展、形成促進區域經濟協調發展機制的目標和任務。深刻理解統籌區域發展的含義,是實現區域經濟協調發展的基礎和前提。
統籌區域發展,就是要繼續發揮各個地區的優勢和積極性,逐步扭轉地區差距擴大的趨勢,實現共同發展。也就是說,要使中國東中西部地區之間和地區內部的不同區域之間相互適應、相互促進、良性互動,經濟、政治、文化之間相互銜接、相互推動,經濟社會發展與人口、資源、環境之間相互配合。這裡所講的統籌,是要實行非均衡與均衡相結合的發展戰略,或者稱為「適度」的非均衡發展戰略。這是從中國東中西部各地區實際存在非均衡格局的國情出發,從國家的整體利益出發,尋求最有利於東中西部共同發展、共同富裕、共同繁榮的措施。也就是說,在發展過程中,不斷調整戰略重點和政策傾斜的「度」,從而以適度的非均衡發展戰略實現區域經濟的均衡、協調發展。
中國東部地區掌握著較先進的技術,有著較強的經濟實力;西部地區技術力量薄弱、經濟發展相對滯后,但資源比較豐富;中部地區落後於東部地區但比西部地區先進。這種梯度差異是客觀存在的事實。
統籌區域發展,努力促進區域協調發展,首先需要協調好地區之間的發展關係。從總體上來說,就是要考慮東中西部的資源稟賦,從全國經濟協調發展的戰略高度,著眼於地區優勢的相互結合、相互補充,實現東中西部地區的相互促進、共同發展。應在相互開放和平等交流的基礎上,積極開展區域經濟交流與合作,把東部地區的資金、技術、人才和信息優勢與中西部地區的資源、市場和勞動力優勢結合起來,形成優勢互補、各具特色、協調發展的區域經濟新格局。其次需要協調好地區內部的發展。既要有重點地推進生產力空間布局和產業結構的優化升級,實現區域經濟的高速增長,又要按照完善社會主義市場經濟體制的要求,協調主導產業同其他產業的關係;既要推進第二產業的發展,也要推進第一產業、第三產業的發展,使經濟比例關係趨於合理;既要推進經濟的發展,也要推進各項社會事業的發展。
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