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1摘要

西方國家的普遍概念是,經常性收入是國家或企業或個人在其連續的、經常性的業務活動中,因生產或交付了商品,或提供了勞務,或進行了其它活動,而獲得的資產或清償的債務(或兩者兼而有之)。中國關於經常性收入的界定:財政經常性收入是指每個財政年度都能連續不斷、穩定取得的財政收入。

2內容

經常性收入是財政複式預算體系中的一個範疇,是相對於建設性收入而言的。實行複式預算制度以後,將預算收入劃分為經常性收入和建設性收入。
根據財政部關於統一界定地方財政經常性收入口徑的意見規定,財政經常性收入包括以下三個方面:
1、地方一般預算收入(剔除城市維護建設稅、罰沒收入、專項收入及國有資產經營收益等一次性收入);
2、中央核定的增值稅及消費稅稅收返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還;
3、中央通過所得稅分享改革增加的一般性轉移支付收入。
同時,行政事業性收費是否納入地方財政經常性收入範圍,由各地財政部門與人大有關部門商定。由於各地「收支兩條線」改革進度不一致,行政事業性收費是否納入地方財政經常性收入範圍,請各地財政部門與人大有關部門商定。

3相關信息

如何使經常性收入成為地方可用財力的源頭活水
在常規的財政收支分析中,我們大多是將視角集中在總收入、一般預算收入、政府間轉移支付,甚至地方可用財力上。隨著農業、教育、科技等三項支出增幅在法律規定上要求高於地方財政經常性收入(以下簡稱「經常性收入」) 增幅后,經常性收入才更多地被我們所關注。但涉獵的範疇只是統一口徑,計算幾組數字,比較一下增幅之間的起伏變化。而經常性收入究竟從何而來,它與總收入、地方可用財力之間的關係如何,市一級財政部門如何指導本級與縣級夯實經常性收入基礎,使其成為地方可用財力的源頭活水,成為我們要解決的問題。
一、子集與交集: 經常性收入與財力顯性相關
經常性收入是指國家以社會公共事務管理者身份取得的每個財政年度都能連續不斷、穩定征繳的財政收入。關於經常性收入範圍的界定經歷了兩個階段:第一階段: 在實施分稅制財政體制之初,地方財政經常性收入的範圍被界定為稅收性收入(不含城市維護建設稅、固定資產投資方向調節稅、耕地佔用稅) 、國有資產經營收益、國有企業計劃虧損補貼、其他一般性收入(不含行政性收費收入、罰沒收入、專項收入、海域場地礦區使用費收入及其他一次性收入) 、中央財政對地方的稅收返還收入。第二階段: 2004 年,根據國家有關法律規定,各級預算安排的教育、科技、農業支出的增長幅度,應高於財政經常性收入的增長。為了明確經常性收入的定義,使「三個高於」落到實處,財政部下達了《關於統一界定地方財政經常性收入口徑的意見》,將財政經常性收入明確為: 地方一般預算收入(剔除城市維護建設稅、罰沒收入、專項收入及國有資產經營收益等一次性收入) ; 中央核定的增值稅及消費稅稅收返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還; 中央通過所得稅分享改革增加的一般性轉移支付收入。同時,該意見規定,由於各地「收支兩條線」改革進度不一致,行政事業性收費是否納入地方財政經常性收入範圍,請各地財政部門與人大有關部門商定。比較第一與第二階段,國有資產經營收益因其不穩定性,在第二階段,被排除在經常性收入之外。同時,各地也按照慣例,將行政事業性收費排除在外,這與第一階段相關內容吻合。基於以上政策規定與實際,經常性收入的計算公式如下:
經常性收入=一般預算收入- 城建稅- 罰沒收入- 專項收入- 經營收益- 行政性收入+稅收返還+所得稅返還.
之所以一般預算收入中要剔除以上各項內容,我們認為,主要原因是行政性收入補償性質明顯、罰沒收入零星分散、國有資產經營收益不夠穩定、專項收入則單獨徵收並用於專門用途。另外,稅收中城市維護建設稅和耕地佔用稅則因專屬性質明顯,所以也排除在外。
明確了經常性收入的內涵與外延,我們再來審視它和可用財力之間的關係。被大家所熟知,並且加以廣泛應用的地方財力計算公式是:
地方可用財力=某地地方財政收入+某地稅收返還補助收入+某地定額補助收入+某地年終結算補助收入- 某地專項上解
我們可以看出,地方可用財力是在一般預算收入的基礎上加入了與上下級的往來,其中包括專款、轉移支付、稅收返還等項內容。與經常性收入的計算公式比較,經常性收入剔除了一般預算收入中不穩定的組成部分,而剔除掉以上不穩定部分后,可以說一般預算收入中只剩下了稅收,同時不含城市維護建設稅和耕地佔用稅,另外加入了與稅收衍生而來的稅收返還共同組成。因此,經常性收入並不獨立於地方可用財力,它是地方可用財力的一個子集。
如果按來源的不同,政府可用財力可以分為內生和外生財力兩類。所謂內生財力是本級政府通過對自身財政資源的勞動而獲得的可以自主支配和使用的財力; 外生財力則是指本級政府以外其他利益主體的財力給予。分析經常性收入的組成部分,我們不難看出,經常性收入並不完全是內生財力,也與外生財力有著聯繫,經常性收入是內生和外生財力的交集。
通過對經常性收入與財力關係的辯證研究,我們可以發現,經常性收入與可用財力存在以下幾方面顯性相關: 一是經常性收入是財力的子集,作為財力的一個組成部分而獨立存在; 二是經常性收入是財力中最穩定、最直接、最具遞延性的成份,是財力中的中堅力量; 三是相對於上下級的往來收入,經常性收入更具活力,更可靠,更可依賴。
二、發展與制衡: 晉中市經常性收入的變化趨勢
2006 年,晉中市經常性收入規模207578 萬元,較2005 年增收26517 萬元,增幅14.65%。高於全市這一平均增幅的有開發區24.40%、市級20.17%、壽陽19.57%、和順17.68%、榆次17.61%、昔陽17.48%、左權17.14%和太谷16.12%。低於全市平均水平的為靈石13.88%、榆社11.99%、平遙11.96%、介休8.72%和祁縣- 0.56%。這些縣(區、市) 低於全市平均增幅的原因無外乎幾點: 一是以祁縣和榆社為代表,總收入增幅、一般預算收入增幅、財力增幅三項指標均低於全市平均水平,受此影響,經常性收入出現負增長; 二是以平遙為代表,儘管總收入增幅、一般預算收入增幅、財力增幅三項指標均高於全市平均水平,但由於組成部分中收入質量不高,其中: 行政性收費收入增長54.79%、罰沒收入增長44.13%、專項收入2635.24%,以上三項共計同比增長443.87%,成為拉動一般預算收入、總收入,乃至財力增長的重要因素,而在計算經常性收入的過程中被剔除,形不成增長動力,故經常性收入也低於全市平均水平; 三是以靈石、介休為代表的,收入總量規模居全市前列,總收入、一般預算收入和財力增幅三項指標中,僅有一項略高,另兩項指標大大低於全市平均水平。
對於如何分析近兩年全市分縣經常性收入,我們擬採取統計描述的形式,加以概括總述。具體而言,就是對包括市本級在內的13 個單位近兩年的經常性收入用統計的描述方式進行立體的分析綜述,由於個體差異,不做深入的個性剖析,僅在宏觀層面加以度量。
通過對全市13 個單位經常性收入的統計描述,我們可以得出以下幾點結論: ①從13 個單位經常性收入的算術平均數看,14.65%的增幅儘管低於19.45%的財政總收入增幅,但亦保持了兩位數的增長,同時中位數14.21 個百分點的增長、最小與最大值檔次水平的提高也印證了全市經常性收入增長的強勁; ②13 個單位經常性收入的標準差2006 年達到15.54%,作為反映均值間的離散程度的參考值,繼續呈擴大勢頭; ③從峰值,即13 個單位經常性收入的分佈與標準正態分佈的平坦度看,儘管兩年間,該值均為負值。即兩年全市13 個單位經常性收入的分佈均相對平坦。但2006 年仍較2005 年呈相對陡峭趨勢;④從偏度,次數分佈的非對稱程度看,兩年均呈正向偏態,即眾數的數值較小,算術平均數與眾數之差為正值,2006 年正向偏態有進一步趨強的態勢; ⑤從全距,即13 個單位中,經常性收入最高與最低的差值看,2006 年這一差距進一步拉大,上升了16.52 個百分點,較上年水平又拉開了4257 萬元。從全市近兩年經常性收入的結構看,我們不難看出: 稅收收入在經常性收入中的比重呈提升態勢,上升3.47 個百分點; 兩項稅收返還下降趨勢明顯,增值稅及消費稅稅收返還降2.01 個百分點,所得稅基數返還降1.46 個百分點。結構印證著趨向: 2006 年經常性收入增幅14.00%,其中,稅收收入增幅19.85%、增值稅及消費稅稅收返還增幅2.89%、所得稅基數返還增幅為零,正是增速的不同決定了佔比的變動。
利用2005 年和2006 年全市及各縣(區、市) 財政總收入、財力(一般預算財力,且不含探礦權和採礦權收入) 、一般預算收入、經常性收入等四項指標完成情況,絕對值因各縣(區、市) 經濟水平、財源儲備、征管努力程度不同,橫向比較無意義,故我們試計算出以上四項指標的增幅情況,以期契合指標間相互關聯情況,並且結合相關背景數據指標,深層次地剖析晉中市縣級財政可用財力的增長,主要依靠地方稅收和上級補助的增加: 2006 年全市一般預算財力(不含兩權,下同) 增長30.58%,增收12.12億元,其中增量中僅有38.93%來自於一般預算收入,其餘61.07%基本上集中在上級補助方面; 上級補助增加由於伴隨著專款增加而使縣級可用財力增加的比例降低; 而上划中央兩稅由於中央實行環比增量返還,省和市實行財力集中政策、以及市對上划中央兩稅下降縣實行扣減基數政策,使得全市縣級從上划兩稅增量中得到的財力十分有限; 非稅收入由於絕大部分屬於專款專用的返還性收入,因而能形成可用財力的比例也較小。因此,要使各縣充分掌握對財力自我支配的主動權,就必須換個角度,從如何增加經常性收入的角度思考問題。因為從橫向比較看,市級財力佔全市總財力的比重年度之間基本持平,縣區級逐年有所增長。縣級財力比重增加除了財源建設取得成效外,中央和省的一般轉移支付、增發工資和各項專項轉移支付補助等也在一定程度上增加了市縣兩級財力。然而換個角度看,近年來出現了財力增長同財政收入增長不同步,地方可用財力的相對下降,財政自給能力明顯下降等現象。晉中市2006 年財政總收入同比上年增收102127 萬元,增幅19.45%,一般預算收入同比上年增收47176 萬元,增幅24.60%,財力增加121179 萬元,增幅30.58%,財力的增長水平超總收入和一般預算收入,這一方面說明上划省的兩權收入,省通過專款形式返還了部分,使得專款水平高出總收入的增幅,進而拉動了財力的不可同比水平; 另一方面,如果再對應起一般預算收入中的有關數字,我們可以看出,晉中市財政的自給能力呈下降趨勢: 2005 年一般預算收入占財力的比重為48.38%,2006 年下降2.21 個百分點,降至46.17%。
另外,近年來,為了保證社會的穩定和發展,保證各級政權基本的開支需求,市縣兩級政府努力挖掘一切可以增收的潛力,也就是說在想盡辦法「撈浮財」,但實際上造成財政收入結構發生了扭曲。這種主要依靠與經濟關聯度不高的收入項目,如國土收入、行政性收費、罰沒收入等帶動收入增長的方式,是沒有後勁的,2006 年全市一般預算收入中,與經濟關聯度不高的收入項目累計完成91808 萬元,佔一般預算收入的38.42%,較上年36.53%的佔比,又提高了1.89 個百分點。非稅收入大幅增長的負效應一是刺激了財政支出的增長,而又無後續財力保證,更加劇了今後財政收支的矛盾; 二是一般預算收入中非稅收入所佔比重大,表明實質性可用財力相對較少,財政保障能力弱,財政困難程度大; 三是形成財政收入主體地位的偏移,減少了政府可支配的財力,影響了國民經濟的健康正常運轉。因此,被經常性收入概念中剔除掉的與經濟關聯度不高的收入項目,更符合地方直接可用財力的價值界定與目標把握。
三、正視與調適: 經常性收入增長的必由之路
1994 年分稅制財政管理體制改革的基本原則是「存量不動、增量調整,逐步提高中央的宏觀調控能力,建立合理的財政分配機制」。一言蔽之,分稅制在收入劃分上將大稅種的小部分和小稅種的大部分留給了地方。正是中國各級政府間的財力「倒金字塔」式分佈格局,導致中央財力最多、省級次之以及地市、縣、鄉逐級減少。當然,這種財力分配格局有其事權財權相統一的角度考慮,但站在市縣一級考慮,因分稅制改革,市縣財政增量分配份額明顯減少,收入增長乏力,收支平衡壓力顯著增加,部分縣基本成為「吃飯財政」,政府經濟調控能力低下,無法形成財政收入良性增長的造血機制。那麼,如何理解分稅制帶給市縣收入的影響?分稅制辦法規定,中央對地方的返還數是在上年返還基數的基礎上再按上划兩稅增長率乘以0.3 的係數遞增返還,而不是按上划兩稅絕對額的比例返還地方,結果造成增量部分中央對地方的返還比例逐年下降,地方財政實力減弱,影響了地方財政職能的發揮。如果上述文字的表述還嫌生澀,我們試用近四年的兩稅及返還數據加以說明:通過上表,我們可以看出,近四年來,晉中市財政收入及上划中央兩稅均保持了高增長,但兩稅返還增量占上划增量的比重卻呈直線下降趨勢。近年來,地市上划中央兩稅收入返還增量占上划增量的比重每年以1- 1.5 個百分點在下降,這表明兩稅增長速度越快,1∶0.3 下降的幅度越大,不利於市縣組織兩稅的積極性。與此同時,中央稅收返還額占上划中央兩稅比重已從2003 年的29.59%,下降到2006 年的14.42%,年均下降5.06 個百分點,若將2006 年的兩稅收入按2003 年的分配比例計算,2006 年,中央多集中財力40103 萬元,晉中少得這部分財力相當於全市一年的基本建設開支。中央集中地方財力過多,不利於地方財力的統籌安排,地方財政收支平衡壓力增大。
正是按現行財政管理體制,中央對地方的兩稅增量返還比例呈逐步遞減態勢,嚴重影響了地方財力的增長。同時,這也在一定程度上解釋了為什麼財政總收入,甚至一般預算收入的增幅均高於經常性收入的增幅的原因。
正是如此,基層理論界有人認為,在現行體制下,集散有度的原則得不到充分體現,所以提出改革現行「兩稅」增量返還的計算公式,使地方的稅收返還確實能得到「兩稅」增量的30%等建議。但跳出角色束縛,我們可以發現,市場發育比較成熟,地區間經濟發展較為平衡的國家,比重側重專項轉移支付。所以,這樣的國家與地區更願意,也適合通過「先集中再分配」的方式體現中央對地方的宏觀調控,集中財力辦大事。那麼,如何通過一定的產業疏導與制度革新,壯大晉中市可用財力,特別是可用財力中最直接、最可靠的經常性收入? 我們認為,需要從以下幾方面著手解決:
⒈ 進一步加強財源建設,建立起經常性收入的長效保障機制。2006 年,晉中市在「滬洽會」、「港洽會」等幾次招商引資會上收穫不少,共簽訂項目175項,總投資852.19 億元,協議引進資金392.92 億元,借貸資金89.33 億元,為歷年之最,其中工商業等對稅收收入有著突出貢獻的項目更是佔了大多數。目前各縣(區、市) 都在抓緊時間促使項目儘早落地生根,同時,我們也要解決好以前年度「雙百項目」、「8553 工業推進項目」的接力落實問題,使晉中市財政收入既有現實的財源支撐,又有未來的財力接續,真正將晉中市經常性收入增長建立在積極穩妥的基礎之上。
⒉ 現行財政體制下,調整產業結構,加快流通行業改革迫在眉睫。以南方發達地區一般預算收入的組成結構為例,營業稅、兩個所得稅所佔的比例達到60%以上,而契稅等我們看似零星的稅種也有10%左右的貢獻,而增值稅僅佔到30%不足。緣何會出現這樣的收入格局? 主要是這些地區,一來產業結構以商業批貿為主,所得稅徵收得心應手; 二是高附加值的加工業普遍,加工業相對於晉中市煤焦產業稅負明顯偏低,偏低的增值稅負,使企業有了更多的盈利空間,繼而轉換為所得稅形式的收入,實現了產業結構與稅種結構之間的有效轉制。而由於晉中市產業結構畸重,造成了收入大頭沖外的局面,而對地方可用財力、經常性收入有著突出貢獻的流通業卻一直沒有質的突破,並呈現出逐年佔比萎縮態勢。所以,儘快扭轉晉中市產業結構的失調和產品結構的扭曲,加快生產領域向流通領域的轉移刻不容緩。
⒊ 充分利用省對市縣財政體制改革契機,壯大縣域經常性收入規模。2007 年,省下達了《山西省人民政府關於調整規範省市縣財政體制和在35個國家重點扶貧開發縣實行「省直管縣」財政改革試點的通知》文件,其中,規定增值稅、個人所得稅、企業所得稅、營業稅、資源稅五個稅種的地方留成部分(五稅) 分享比例為: 省級30%(原35%),市級分享15%,縣級分享55%(原50%),另外,城鎮土地使用稅和耕地佔用稅全部下放為縣級收入。按照省市縣新的財政體制,縣級將可以從收入分成的變化中得到更多的比例與財力。因此,2007年將是縣級經常性收入的一個制度與規模上的分水嶺,縣級五稅起碼會實現5%以上的增幅。特別是營業稅和資源稅縣級分成比例提高了5 個百分點、兩個所得稅提高了兩個百分點,為縣域產業結構調整帶來了大好的制度契機,另外,城鎮土地使用稅和耕地佔用稅全部下放,標誌著小稅種徵收將有大文章可做。
⒋ 縣域經常性收入建設進程中,要從解決財源結構穩定性入手。目前,各縣在財源培植上都出現了另闢新路的跡象,但從經常性收入增量與規模看,經常性收入的增長變化決定了財力分配的變化趨勢,也說明晉中市各縣的財源結構存在著極大的不穩定性。一些實際財力和人均佔有水平都較低的縣,卻不享受或只能享受極少的轉移支付,其中收入努力程度不夠是一個重要的方面。今後經常性收入的組織中,各縣應使經濟發展和財力增長更貼近一些,同時,還應考慮促進資源的合理配置,進而確保產業結構調整目標的最終實現。

4中國關於經常性收入的界定

根據財政部關於統一界定地方財政經常性收入口徑的意見,財政經常性收入包括以下三個方面:
1、地方一般預算收入(剔除城市維護建設稅、罰沒收入、專項收入及國有資產經營收益等一次性收入);
2、中央核定的增值稅及消費稅稅收返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還;
3、中央通過所得稅分享改革增加的一般性轉移支付收入。
同時,行政事業性收費是否納入地方財政經常性收入範圍,由各地財政部門與人大有關部門商定。

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