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績效預算,就是政府首先制定有關的事業計劃和工程計劃,再依據政府職能和施政計劃制定計劃實施方案,並在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編製預算的一種方法。20世紀90年代以來,世界範圍內將預算改革的焦點集中在能夠有效提高政府行政績效的績效預算上來。從發達國家推行績效預算改革的實踐來看,績效預算對提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯的效果。

1歷史

發展改革
20世紀90年代,在繼承以往預算改革的一些有價值成分並進行新的探索的基礎上,以美國、澳大利亞和紐西蘭為代表的OECD國家紛紛推行了以績效為基礎的「新績效預算」。其核心是主張政府預算必須與政府的中長期戰略計劃相結合, 強調以政府職能的整體目標為導向,用績效目標作為約束手段,以績效責任換管理自由,在強調高層機構對支出總量進行控制的同時,將自由使用預算資金的權力賦予了中、低層管理者,在預算制度中實現了政策(目標和結果)與管理(產出和激勵)的有機融合。從OECD成員國推行新績效預算的實踐來看,新績效預算在有效地促進政府改革, 以及有效地制止財政資金浪費、實現財政收支平衡等方面的效果是相當明顯的。
績效預算改革雖然歷經反覆,甚至遭遇過失敗,但實踐證明,績效預算所倡導的「效率、績效」理念符合預算制度改革發展的趨勢和方向,對世界範圍內的預算改革都具有普遍的借鑒意義。

2特點

績效預算的特點就是按計劃決定預算,按預算計算成本,按成本分析效益,然後根據效益來衡量其業績。可見,績效預算是一種是以成本-效益分析為基礎確定支出標準的預算組織形式,它對於監督和控制預算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。
績效預算對西方各國的預算制度也產生較大的影響。一些紛紛國家仿效績效預算,試行以計劃為中心、以成本-效益比較為考核標準的預算制度,如英國的「功能成本」、「產出預算」和「計劃分析與檢查」、法國的「預算選擇合理化」、瑞典的「功能預算」等。
政府施政的績效預算

  政府施政的績效預算

但是,實行績效預算制度,對某些部門支出進行成本效益評估時,難以用數字錶明其預期的經濟效益,導致所謂的「績效」無從考核。例如,國防支出的「績效」,教育的「真實績效」就很難進行評估,致使該制度在各國並未普遍推廣和應用。

3內容

績效預算主要包括以下內容:政府職能(經濟、國防、教育等)、部門(如教育下面分為高等教育、中等教育和初等教育等)、支出費用(分列為經常支出和資本支出)、最終產品(如受教育人數、新建校舍及教育設施等)及成本與目的,然後對各項計劃從其最終產品成本及目的來衡量和評估其績效。

4不同之處

績效預算與傳統預算方法的不同之處在於,它把市場經濟的一些基本理念融入公共管理之中,從而有效地降低了政府提供公共品的成本,提高了財政支出的效率。可以說績效預算不僅是一種預算方法的改變,而且是整個政府管理理念的一次革命。
績效預算制度的基本理論假設

  績效預算制度的基本理論假設

1、從管人轉向管事,更貼近市場經濟要求。
傳統的預算管理方式,是按照「人員——職能——經費」這一模式進行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量,再根據資源情況確定政府履行職能的程度,再根據職能需要確定相應的預算。這一模式,計劃經濟痕迹很濃,所謂「因人設事」,就是這種制度安排的產物。績效預算,則以一種全新的角度,按照企業化經營模式,把政府作為一個提供公共品的經濟部門,建立起「公共品——公共品成本——預算」的模式,通過對公共品的核算,進行預算編製。這就徹底改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法,從而使預算緊緊圍繞公共品的成本,體現了預算的約束機制。
2、從收支核算到成本核算,更符合價值規律的要求。
在市場經濟條件下,公共品也是商品,它也必須遵循價值規律。在傳統預算理念下,預算收支僅僅體現了政府意圖。從制度經濟學的角度講,政府自己按自身的意圖編製、執行預算,本身就缺乏內在約束機制。儘管有人大(國會)的國家監督、審計部門的政府監督以及財政內部的監督體系,但總的看,這些外部監督都難以擺脫政府自身需求膨脹的趨勢,以致於政府支出擴張成為一個財政學的定律。績效預算,則從強調公共品核算的角度,在預算中融入了成本核算的理念,從而從制度上強化了政府內控機制,使公共產品和服務能嚴格按價值規律的要求進行核算。
3、績效預算更好地調動了各部門的積極性。
財政支持績效預算評審會議
在傳統預算管理體制下,要麼,先由財政代部門編製預算,要麼,由部門編製預算、財政審批,財政與各部門實際上站在對立的角度,在預算經費指標上進行博弈。績效預算實際上把預算的執行權還給了部門,在確定了部門的業績指標和預算指標后,部門可以在這些指標的前提下,自行調整實現業績指標的技術路線,從而一方面使政府能較好地控制預算規模,另一方面,可以極大地調動預算單位的積極性,使它們能更好地進行資源配置。
聯合國績效預算講座

  聯合國績效預算講座

一個簡單的例子,政府部門為了完成某項目標(如城市綠化),在政府核定的預算指標內,既可以選擇通過招投標的方式,讓市場力量來完成城市的綠化及維護工作,也可以通過組建公共園林局等形式,由政府部門來完成這項任務。這種選擇權的下放,可以促進政府行為能符合按市場經濟的要求,從而使政府行為與市場經濟的要求更為協調。
4、以客觀公正的績效評估體系代替傳統的業績考核,體現的民主化理念更為完整。
績效預算的核心,就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預算制度下,一個單位的預算是根據它所要完成的職能,需要通過一系列取樣於社會的客觀指標來計算的(這一點,吸收了零基預算的經驗)。對各部門績效的評估既不是本部門自己說了算,也不是由財政部門說了算,而是由納稅人的代表對政府的公共服務進行評價。這就賦予了績效預算民主化的功能,無論是財政部門,還是用款單位,必須在公眾的監督下,通過實現有效的公共服務,才能取得政府預算的支持。可以有效地改變各級官員盲目追求「業績」和「形象」的形式主義作法。
財政支持績效預算評審會議

  財政支持績效預算評審會議

因此,績效預算,也是一種公民(納稅人)監督下的預算方式。它對於強化財政監督,提高政府的管理水平,有著十分積極的意義。

5實施步驟

在績效預算的實施步驟上,可以考慮分三步走:
第一步,對部分項目支出實行"項目績效預算"試點改革。在全面推行績效預算之前,可以先從部分具體項目支出的效益考核開始,並通過項目支出績效評價來優化部門預算。為此,財政部門必須制定項目績效預算編製辦法,建立項目支出績效考評制度及其框架體系。建立項目庫,並實行滾動管理。各部門根據項目績效預算編製辦法和項目庫編製年度項目預算。政府委託財政與審計部門對政府各部門的支出項目進行績效考評。由政府根據績效考評結果做出獎懲,對於年度項目績效較好的部門給予獎勵,對於年度項目績效不好的部門,根據情況削減直到取消該項目的預算。
第二步,在所有部門全面推開項目績效預算。
第三步,全面推行部門績效預算。實施部門績效預算,就是要樹立一種"績效"理念,以"績效目標+部門+績效成果"為對象,按效果和效率撥款,既強調績效目標訂立的效率,也強調績效成果考核的效果,是一個"過程"與"結果"相結合的預算模式。
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