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聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處

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聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處(近東救濟工程處)是根據聯合國大會1949年12月8日第302(IV)號決議成立的。工程處於1950年5月1日開始運轉,負責本區域約75萬名巴勒斯坦難民的需要。工程處已發展為聯合國規模最大的方案之一,負責大約430萬巴勒斯坦難民,僱用近2.7萬名工作人員。

1 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處 -基本介紹

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處標誌

產生:1948年,阿拉伯國家和以色列之間爆發的第一次大規模武裝衝突使大批巴勒斯坦人淪為難民。為援助難民,聯合國大會於1949年12月8日通過第302(1V)號決議,決定建立聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處(簡稱近東救濟工程處)。該處於1950年5月1日正式開始運作。此後歷屆聯大都審議巴勒斯坦難民問題,並通過相關決議,延長該處任期。2001年12月,第56屆聯大決定將該處任期延至2005年6月30日,其最新任期為2008年6月30日。

總部:該機構總部先後設在貝魯特、維也納, 1996年7月始遷至巴勒斯坦加沙和約旦安曼。

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處難民營中的巴勒斯坦婦女

出版物:《主任專員年度報告》(Annual Report of the Commissioner General);《聯合國巴勒斯坦難民救濟情況》 (UNRWA―A Survey Of the United Nations』Assistance to Palestine Refugees),每兩年一期;《今日巴勒斯坦難民》(Palestine Refugees Today―the UNRWA Newsletter),季刊。

組織機構:該處業務由總部和分設在安曼、貝魯特、大馬士革、東耶路撒冷、加沙的5個辦事處進行管理。設在紐約和開羅的小型聯絡處同聯合國總部和政府保持聯繫。該處還設有諮詢委員會,委員會成員包括比利時、埃及、法國、日本、約旦、黎巴嫩、敘利亞、土耳其、英國、美國。巴勒斯坦是委員會的觀察員。委員會每年舉行一次會議,討論該處的活動。該處是聯合國在中東地區最大的辦事機構,目前共有工作人員2.55萬人,管理或資助著125所診所、652個學校等設施。

主要活動:在該處登記的巴勒斯坦難民達410萬人,分佈於約旦、黎巴嫩、敘利亞、約旦河西岸和加沙地帶五個區域,其中約三分之一、共130萬人生活於該處承認的59個難民營中。隨著時間的推移,該處活動已由過去重點向難民提供救濟發展到現在主要興辦教育、提供衛生保健以及提供社會服務。其中教育是該處最大的項目,其一半預算以及三分之二的工作人員從事於教育工作。2002/2003年度,該處向49萬巴勒斯坦青少年難民提供中小學教育。該處的經費主要依靠各國政府、政府間和非政府組織及個人的自願捐款,財政狀況一直較困難。美國、歐盟、英國、瑞典、挪威、荷蘭是最大的捐助國。2003年該處財政預算為3.211億美元,實際收入為3.1億美元;2004年該處財政預算為3.509億美元;2005年該處財政預算為3.609億美元。

同中國的關係:中國積极參与歷屆聯大關於近東救濟工程處議題的審議,並對有關決議投了贊成票。自1981年起,中國正式開始向該處認捐,每年 5萬美元(1982年為7萬美元),從1991年起捐款增至6萬美元。2004年1月11―14日,現任主任專員漢森對中國進行訪問。中國代表在歷屆聯大審議該處工作的會議上,對該處的工作和作用一貫予以充分肯定,外交部部長助理沈國放會見漢森。

2 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處 -服務宗旨

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處聯合國近東巴勒斯坦

近東救濟工程處的宗旨是為在加沙地帶、西岸、約旦、黎巴嫩和阿拉伯敘利亞共和國的巴勒斯坦難民的人的發展做出貢獻,直到找到解決難民問題的公正解決辦法。工程處努力在國際標準的框架內提供基本服務,籍此實現上述宗旨,其中包括基礎教育(和僅限於黎巴嫩的中學教育),全面優質的基本保健、緊急救濟、社會安全網以及其他社會幹預措施、小額供資和住房以及基礎設施支助。在聯合國各機構中,近東救濟工程處堪稱獨一無二,因為它直接為難民提供多種多樣的服務。

近東救濟工程處所處的工作環境錯綜複雜,動蕩不安,因而具備了迅速應對不斷變化需要的能力,近東救濟工程處既制定有戰略目標,又靈活機動地開展業務和提供服務。近東救濟工程處以難民資產為基礎,與其他組織開展合作,以具有凝聚力和高度關切難民需要的方式提供服務。

近東救濟工程處在全球倡導保護和維護巴勒斯坦難民。在發生人道主義危機和武裝衝突的情況下,工程處採取緊急干預措施以及在實地出現是國際社會關注的具體象徵,最終有助於推動建立穩定環境。

3 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處 -教育方案

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處援助行動
近東救濟工程處利用其教育方案,促進為巴勒斯坦難民創造一種學習環境,使他們能夠掌握知識、生活技能、積極的經驗和價值觀。工程處提供小學、預備班和中學(僅限於黎巴嫩)教育、技術和職業教育以及培訓、教師培訓、就業和職業指導。

近東救濟工程處利用其教育方案,保護和改善巴勒斯坦難民的健康狀況,根據世界衛生組織(衛生組織)的政策和戰略,為他們提供全面良好的基礎保健服務。工程處的衛生保健服務包括醫療服務(實驗室、門診、婦幼保健、疾病防治、復健、口腔保健、學校保健和醫院服務)、環境衛生(污水排放、固體廢物處理和供水)以及補充營養餐。

近東救濟工程處通過救濟和社會服務方案,為巴勒斯坦難民中最弱勢群體,尤其是老弱婦孺和殘疾人提供社會安全網,幫助他們自力更生自食其力。近東救濟工程處的救濟和社會服務包括為特困家庭提供糧食支助、住房重建和提供現金援助;為婦女、殘疾人、兒童和青年人提供社區社會服務;以及利用補貼性信貸提供社區支助。

近東救濟工程處通過小額供資和微型企業方案,為微型企業、家庭消費和住房需要提供信貸,推動經濟發展和減緩貧窮。這種信貸可提高住戶、小企業經營者和微型企業家的生活質量;持續提供就業機會;降低失業率;減輕貧困;賦予婦女權力;為巴勒斯坦難民及其他貧窮及邊緣群體提供賺取收入的機會。具體服務包括微型企業信貸、針對婦女的貸款計劃、小型企業貸款、消費者借貸、住房貸款及微型企業培訓方案。

4 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處 -發展歷程

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處視察
工程處的擴大諮詢委員會於2006年2月舉行第一次會議。該委員會和近東救濟工程處都是按照大會同一決議設立的。委員會就工程處方案的執行工作向主任專員提供諮詢意見。2005年11月9日,大會批准諮詢委員會擴大會員數目,增加了澳大利亞、加拿大、丹麥、德國、義大利、荷蘭、挪威、沙烏地阿拉伯、西班牙、瑞典和瑞士。這些國家每年給工程處的捐款平均都超過了500萬美元。大會還請巴勒斯坦解放組織作為觀察員出席並充分參與會議,並且請歐洲共同體和阿拉伯國家聯盟作為觀察員出席。工程處和委員會加強了實質性互動,開展了重要的政策討論,為工程處提供寶貴的建議和支持。這種支持已成為近東救濟工程處2005年啟動的「組織發展」工作的一個關鍵部分。

題為「提高為巴勒斯坦難民服務的效力——加強近東救濟工程處管理能力」的文件概述了近東救濟工程處的改革工作。這項工作需要從2006年到2009年投資3000萬美元。在報告所述期結束時已經籌集了210萬美元。這項工作的基礎是四個改革「槓桿」:人力資源管理,方案管理,包括設立方案管理周期,領導和管理以及組織進程。通過在這些方面進行全面改革,工程處將在整體上提高為巴勒斯坦難民服務的效力。

2006年,在四個「槓桿」方面都初步開展了措施,從而為完成組織發展工作的目標打下了基礎。在人力資源方面,通過廣泛的內部協商,最終確定了一項綜合管理戰略。已確定的戰略重點是工作人員的保留、招聘、繼任、培訓和進修;績效管理;報酬管理;實地服務交付;兩性平等和業務領導。在每個重點方面,都開展各種舉措。2006年,近東救濟工程處人力資源部不再承擔行政服務職責,這樣該部門就能夠專註於在整個工程處改革人力資源管理的工作。

在方案管理「槓桿」方面,在安曼總部設立了業務支助主任辦公室,牽頭擬訂戰略方案的工作;支持所有部門遵守國際標準;作為方案、政策和局勢分析中心,確保共同專題(如保護、兩性平等以及按需處理辦法)納入各個方案。業務活動主任辦公室合併了前政策分析股,並著手確定方案管理周期,作為工程處交付服務的有益框架。

在領導和管理方面,徵聘了一位駐安曼總部的高級區域代表,以此加強工程處與海灣國家以及其他阿拉伯國家政府的聯繫,並擴大近東救濟工程處在該區域的捐助群體。工程處按照2005年審查工作提出了一項建議,招聘了一名駐總部的應急方案幹事,以強化應急管理能力。行政辦公室通過增加一個專業職位加強了能力,並且初步採取了措施,填補工程處發言人的空缺職位,從而進一步加強了行政和交流職能,並推動利益相關者增加支助。在組織流程「槓桿」方面,已經為開展一次全面信息通信技術審查完成了籌備工作。這項審查將在聯合國秘書處專家的協助下開展。這項審查除了要改善信息通信技術的管理和服務交付工作,還將為確定近東救濟工程處企業資源規劃框架打好基礎。

在2006年下半年,為解決服務交付,特別是教育領域提供服務方面的缺陷,還開展了若干方案和實地主動行動。教育部開展了一個全工程處的質量保證活動,以提高教育各個方面,包括學校管理和學業成績方面的標準。在加沙,開展了一個「優秀學校」的活動,以明確並解決近東救濟工程處各學校學業標準下降的問題。通過對大約兩千名教師、父母和學生的非正式意見調查發現,很多學生的阿拉伯語和基本數學的技能遠未達標。需要對這些結論進行證實。毫無疑問,學校在加沙開辦,教育成績必然受到加沙惡劣環境的影響,但是調查認為教職員工的意見是,須遏制並扭轉下滑的趨勢。這是工程處承諾解決的難題,具體辦法包括組織發展進程。

5 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處 -工作內容

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處巴勒斯坦難民
應急行動

近東救濟工程處為受巴勒斯坦被佔領區的武裝衝突、關閉和經濟局勢惡化影響的難民開展了一項廣泛的應急援助方案。2006年,由於第12段所述的原因,巴勒斯坦被佔領區的生活條件急劇惡化。因此,對近東救濟工程處應急方案的需求增加,促使工程處將應急呼籲的數額從9500萬美元修訂為1.71億美元,使工程處能大幅度擴大對巴勒斯坦被佔領區的緊急援助。這項經修訂的緊急呼籲於2006年5月發起,是經修訂的關於巴勒斯坦被佔領區的聯合呼籲程序的一部分。

到2006年年底,工程處共收到1.45億美元,大約佔所需應急資金的84%。這筆資金用於對240000個難民家庭的應急糧食援助(這些難民家庭大約佔登記難民人口的70%),並且還用於為50000名無業難民創造三百多萬個工作日。巴勒斯坦權力機構無法支付公共部門工資,迫使近東救濟工程處將應急救濟方案擴大到那些難民家庭,這些家庭中負擔家庭生計的人受雇於巴勒斯坦權力機構,在糧食配送系統名單上增加100000人。應急行動還包括對貧窮家庭的現金援助,重點被毀住所,通過移動診所向西岸難以得到衛生保健服務的家庭提供這些服務,開展向加沙城鎮提供實物支助的方案,以確保維護重要的公共設施,包括水凈化,廢水和污水處理。

近東救濟工程處在加沙地帶的應急方案還向因2006年期間以色列大規模入侵加沙地帶而受影響的難民提供住所、糧食和水。有一次,5000多名難民因為所在村莊和營地發生戰鬥,所以到近東救濟工程處學校內避難。

難民出入

2006年,以色列以安全憂慮為由,繼續嚴格限制巴勒斯坦人的行動自由。3月12日,加沙地帶和以色列之間的埃雷茲過境點對所有巴勒斯坦勞工和商人完全關閉,並且當年沒有再開放過。加沙和埃及之間的拉法口岸在2006年上半年開放,6月25日關閉,當年後來(的189天中)只開放了31天。

2006年,特別是在以色列入侵加沙地帶北部期間,進入加沙地帶均受到以色列軍事行動的限制。根據人道主義事務協調廳,在西岸由巴勒斯坦人使用的道路上設置有形隔離牆的數目從475個增加到527個,增加了11%。這些隔離牆實際上將西岸分成三個部分,每個部分又分成更小的飛地。這三個主要區和各飛地的人員行動受到越來越嚴格的限制性許可證制度的管制。

西岸隔離牆限制居住在兩邊的巴勒斯坦人的人身行動自由。預計如果隔離牆按計劃完成,生活在42個村莊和城鎮的60500名巴勒斯坦人將居住在「封閉區」,如果政策繼續不變,他們出入住地將需要許可證。生活在隔離牆以東一公里地帶的500000名巴勒斯坦人需要穿越隔離牆去農場、上班或與家人聯絡。在受隔離牆影響的人中,難民約點30%。

工作人員的安全問題

2006年1月1日,位於加沙市的聯合國報告和疏散中心受到巴勒斯坦人的炸彈襲擊,結果幾乎全部國際工作人員因安全顧慮而從加沙外地辦事處臨時撤離。由於加沙的安全和出入狀況不利,工程處加沙總部的國際工作人員大多數繼續留在耶路撒冷和安曼。2006年下半年,各派之間的戰鬥逐漸對工作人員的安全構成嚴重威脅。

在黎巴嫩衝突期間,隨著該國不同地點的安全狀況達到聯合國制定的第三和第四級安全警戒線,非主要工作人員和國際工作人員家屬開始搬離。工程處其他國際工作人員以及聯合國其他機構的工作人員在戰爭期間均躲避在旅館里。

在衝突期間,多數當地工作人員仍留在崗位上,以便向難民社區提供服務。在空投轟炸的數周內,他們經常要冒著巨大風險去上班。在衝突最後一天,一名工作人員——48歲的Abdel-RahmanSaghir先生(Einel-Hilweh營地的保潔工)在剛接班后就在以色列空襲中遇害。

工程處對其工作人員深表感謝,感謝他們在如此艱難危險的環境中表現出的敬業和忠誠的精神。工程處遺憾地指出,近東救濟工程處在巴勒斯坦被佔領區的14500名當地工作人員是在該地區工作的聯合國工作人員中唯一沒有危險地區津貼的人員。工程處仍在與聯合國總部就這種不正常情況進行討論,但在報告所述期間尚未解決這個問題。

6 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處 -財政運作

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處財政運作
經費來源

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處大會利用分攤會費為國際工作人員經常員額提供經費。以外,近東救濟工程處的業務、項目和緊急呼籲的經費都來自捐助者的自願捐款。工程處的項目支出主要是非經常性費用,由專用捐款指定用於具體活動。項目資金支持、補充和加強了工程處的經常性活動和方案。

支出

2006年期間,工程處預算為6.39億美元,實際支出5.987億美元,用於經常預算、項目活動和緊急呼籲活動。最大部分是經常預算下支出4.171億美元,大約佔總支出的70%。緊急呼籲活動和項目分別佔23%和7%。小額供資和微型企業方案在總支出中所佔比例不足1%。同過去一樣,教育是2006年的最大方案,預算大約佔年度總預算的60%。其後依次是保健、救濟和社會服務、業務與技術服務和共同事務,分別佔18%、11%、5%和7%。

7 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處 -參考資料

[1] 聯合國網站 http://www.un.org/chinese/

[2] 聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處  http://www.un.org/chinese/peace/palestine/organs/unrwa.htm

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