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行政管轄權是行政主體在行政程序法上的一項程序權力,它是行政主體之間就某一行政事務的首次處置所作的許可權劃分。本文從行政管轄權的概念、特徵和確立行政管轄權的法理依據的角度對行政管轄權作為較為全面的界說,並從級別管轄、地域管轄和特別管轄三個方面討論了行政管轄權的基本內容,最後分析了行政管轄權的衝突類型,並提出了解決行政管轄權的規則、程序。

1 行政管轄權 -概說

行政管轄權行政管轄權
行政管轄權是行政主體之間就某一行政事務的首次處置所作的許可權劃分。這種許可權劃分主要發生在縱向的同性質行政主體之間、橫向的不同性質行政主體之間。對於行政主體來說,它是明確了某一行政事務應當由哪一個行政主體首次處置的問題。對於行政相對人來說,它可以確定受理處置行政事務的行政主體。雖然行政管轄權不涉及到行政事務的實體性處置,但它關係到行政主體能否公正、有效地處理行政事務。因此,現代法治國家都相當重視行政管轄權的法律化。

行政許可權劃分的理論基礎應當是權力能力的有限性,即任何國家權力有效行使的一個基本前提是劃定權力主體適當的管轄權。一個什麼都管轄的權力,結果往往是什麼都管不了,也管不好。行政管轄權的現實基礎是行政主體以層級制構建了一個重疊式的行政機構體系,作為國家行政權運作的組織架構。這種重疊式的行政機構體系形成了幾個行政主體同時都可以管轄某一行政事務的狀況。如果行政主體的管轄權不作必要的許可權劃分,則可能會形成行政主體之間行政管轄權的爭議,從而影響行政權的有效行使。因此,行政管轄權作為行政程序法上一個重要的法律制度是確保行政權有效行使的重要前提。

2 行政管轄權 -法律特徵

行政管轄權行政管轄權
1.內部性。行政管轄權的內部性是指行政管轄權的法律效力範圍限於行政主體系統之內,不涉及到行政相對人的實體權利。行政管轄權的內部性可以析解出如下內容:(1)行政管轄權是行政主體系統內行政事務處理的一種許可權分配。行政許可權的合理分配是行政主體有效行使行政權的前提;只有當行政主體根據其自身的能力承擔相當的行政許可權時,行政權的有效行使才能實現。因為,行政主體(作為複數)構成了一個縱橫關係複雜的機構系統,而這個複雜的機構系統面臨著廣泛的、複雜的、多變的行政事務,只有在行政主體與行政事務之間劃出一個個清晰、對應的管轄關係,才能使行政主體有效地管理行政事務。(2)行政相對人之間或者行政主體和行政相對人之間不得通過協議變更行政管轄權。行政管轄權是法律根據有關原則對行政許可權所作的權力資源,具有法定性,因此,行政相對人不能通過自己的意思表示改變行政管轄權。

2.排它性。行政管轄權的排它性是指任何一項行政事務只能由一個行政主體行使管轄權,從而確保行政主體行使行政職權的有效性。行政管轄權的排它性具有如下內容:(1)行政主體對某一行政事務行使管轄權后,就排除了其他任何機關對該行政事務同時行使管轄權,因此,行政管轄權的排它性又可以稱之為獨佔性。行政管轄權這種排它性的法理基礎是防止多個行政主體對同一行政事務作出互相矛盾的行政決定,從而喪失了行政決定的可執行性。(2)如行政主體受理了不屬自己管轄的行政事,應當移送至有管轄權的機關。這要求行政主體對已經受理的行政事務,經審查如認為不屬於自己管轄範圍的,應當移送至有管轄權的行政主體,不得退回行政相對人。因為行政主體受理了不屬自己管轄的行政事務,因其行政許可權的原因難以正確、有效地作出處理決定。行政主體如不顧沒有行政管轄權的法律依據行使行政職權,可能會損害行政相對人的合法權益。(3)行政主體不得對同一行政事務行使兩次以上的管轄權。這可以分兩種情況:其一是同一行政主體對同一行政事務不得行使兩次以上的管轄權;其二是不同的行政主體對同一行政事務行使兩次以上的管轄權。禁止重複行使行政管轄權的法理基礎是防止行政主體利用行政管轄權加重行政相對人的不利負擔。中國行政處罰法中關於對同一行政違法行為行政機關不得給予兩次以上的行政處罰的規定,正是基於這樣的法理基礎。

3.程序性。行政管轄權的程序性是指行政管轄權只是解決某一行政事務應當由哪一級中的哪一個行政主體處理的問題,因此行政管轄權是行政主體的行政程序權力。行政管轄權的程序性具有如下內容:(1)行政管轄權不處理行政相對人的實體權利。我們知道,行政管轄權指哪個行政主體有資格管轄某一行政事務,因此它只解決行政主體管轄某一行政事務的主體資格問題。對於行政相對人的實體權利處置必須根據相應的行政實體法。雖然行政相對人依法可以對行政主體的行政管轄權是出異議,但不是因為行政主體處置了其實體權利,而是他認為行政主體無權處理其行政法上的實體權利。(2)行政主體有時超越行政管轄權並不必然導致行政行為無效。由於行政管轄權並不處置行政相對人的實體權利,因此,一個超越行政管轄權的行政主體作出了與一個有管轄權的行政主體相同的行政決定,如果通過法定程序由有行政管轄權的行政主體加以追認的話,該行政行為應當仍然有效。另外,基於緊急情況無行政管轄權的行政主體作出的行政決定,也應當視為超越行政管轄權無效原則的例外。(3)對行政管轄權可以作出統一的規定。既然行政管轄權是一個程序性權力,各行政主體在行政管轄權上必然具有許多共性,這些共性構成了對行政管轄權作出統一規定的法律實證基礎。許多國家在行政程序法典中對行政管轄權作出的規定,都是基於這一法律理由。

3 行政管轄權 -理論依據

行政管轄權行政管轄權
行政管轄權如何確定更多的是基於人們對行政事務的主觀認識。為了防止人的這種主觀認識發生偏差,我們有必要為行政管轄權的確立和分配提供法理基礎,以確保行政管轄權在法律化過程中的正當性。從現代社會科學的理論看,可以用來解釋行政管轄權的法理基礎至少有:

1.社會分工理論。人類社會的發展從總的趨勢上是呈複雜、多變的勢態。由於人的能力的有限性使個人管理社會事務在總量上也被限制了。自亞當。斯密提出勞動分工以來,社會分工理論一直為社會學家所關注,成為解釋社會現象的一種經典理論。社會為什麼要分工?社會學家塗爾干是這樣解說的:「社會容量和社會密度是分工變化的直接原因,在社會發展的過程中,分工之所以能夠不斷進步,是因為社會密度的恆定增加和社會容量的普遍擴大。」我們知道,行政權從性質上講它是行政主體管理社會秩序的手段,古代社會關係簡單,政府管理的事務不多,如中國古代歷朝中央政府一般只設六部,到縣級就沒有現在政府那樣設置了上下對口的幾十個部委辦局。

2.有限政府理論。有限政府理論是憲政理論的重要組成部份。「憲政的核心特徵就是對國家權力的法律限制。」這種有限性不僅體現在政府與社會之間,而且也體現在政府職能部門之間權力的分配上。從行政權所處的地位看,它至少有三個法律關係涉及到它的權力管轄範圍的確定:其一是行政權與立法權和司法權的關係;其二是行政權與公民權的關係;其三是行政權之間的關係。這三個法律關係都涉及到法律如何確定行政權的管轄範圍。

3.行政效率理論。在「管得最少的政府就是最好的政府」的年代里,自由市場經濟機制導致了社會對行政權的效率並不關注,行政法的基本功能是消極地限制行政權不要伸入公民的權利範圍。這是保障公民權利的最好方法。但是,20世紀后,社會現代化過程客觀上要求行政權高效率的運行,以滿足行政主體協調日益複雜的社會關係的需要,因此,行政權如何配置成了提高行政效率的關健。

4 行政管轄權 -內容

行政管轄權行政管轄權
(一)級別管轄

級別管轄是指行政主體系統中確定上下級行政主體之間首次處理行政事務的分工和許可權。

在中國行政法學理論上,有學者從法理上將以下五個因素列為確定級別管轄權的標準:(1)相對人的法律地位或級別;(2)對公共利益的影響程度;(3)對相對人權利義務的影響程度;(4)標的物的價值;(5)涉外因素。應當說,這幾個標準對確定級別管轄具有較好的指導意義,但也存在著標準缺乏可操作性、理論欠缺正當性等方面的不足,如在相對人的法律地位或級別的標準中,它被解釋為「相對人的法律地位較高,則由較高層次的行政主體來管轄;相對人的法律地位較低,則由較低層次的行政主體管轄。」以這樣的表述作為確定級別管轄是否符合平等原則,仍有較大的理論探討空間。

確定級別管轄的標準既要確保行政主體有效處理行政事務,又不能背離法治的精神。雖然具體的國情需要我們加以考慮,但我們不能遷就落後的現實。我認為確定級別管轄的原則應當是:

1.所有的行政事務應當由縣、市級行政主體處理。
2.省級以上行政主體進行業務政策領導。
3.例外情形應當以法律、法規為準。

(二)地域管轄

地域管轄是指行政主體系統中確定同級行政主體之間首次處理行政事務的分工和許可權。任何一個行政主體都有其獨立的行政管轄區域,但是,在其管轄的行政區域內,由於行政事務的繁雜而導致的分工,在行政主體之間因行政事務的管轄權會出現交叉、重疊。如中國產品質量法規定,縣級以上地方人民政府管理產品質量監督工作的部門負責本行政區域的產品質量監督管理工作。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責範圍內負責產品質量監督管理工作。這種行政管轄權的交叉、重疊現象可以說是確立行政事務地域管轄權的現實基礎。為了確保行政主體有效地行使行政管轄權,科學地劃分行政事務的地域管轄權相當必要。

確定地域管轄權的原則應當是:

1.行政主體獨佔行使管轄權。
2.行政主體便利行使管轄權。
3.行政主體有效行使管轄權。

(三)特別管轄

特別管轄是級別管轄權和地域管轄權的一種例外。在行政實踐中,如我們嚴格遵循級別管轄權和地域管轄權的原則確立行政管轄權,有時無法解決行政管轄權中所出現的特殊問題。於是,有必要在級別管轄和地域管轄之外創設一種特別管轄權,以彌補行政管轄制度的缺陷。

特別管轄主要有:

1.共同管轄。2.移送管轄。3.指定管轄。
 

行政管轄權法律
衝突類型

根據現有法律規定和行政實踐,行政管轄權的衝突類型主要有:

1.同級不同職能的行政主體之間的行政管轄權衝突。
2.同級同職能的行政主體之間的行政管轄權衝突。
3.不同級同職能的行政主體之間的行政管轄權衝突。
4.不同級不同職能的行政主體之間的行政管轄權衝突。

爭議解決規則

1.行政管轄權爭議裁決及時規則。
2.行政管轄權爭議一裁終局規則。
3.行政管轄權爭議裁決書面規則。

爭議解決程序

1.申請或提交。2.書面審理。3.作出裁決。

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