標籤:政府職能

行政職能是指政府為實現國家利益和滿足社會發展需要而負有的職責和所應發揮的功能。政府職能是國家職能的重要組成部分。國家有立法、司法和行政職能。行政職能是國家職能的表現形式,受其他職能制約,並影響其他職能。

1概念及構成

行政職能也稱政府職能,是指政府在社會中的職責與功能。其核心的價值在於回答政府「應該做什麼」、「不應該做什麼」的問題。也就是職權範圍、職責深度、職權方式。它既包括政府的行政職責,也包括政府的行政職能,是行政職責和行政職能的辯證統一。行政職能是國家職能的具體執行和體現,行政職能的行使受立法機關的監督;反之,行政職能發揮的程度又制約和影響其他國家職能的實現程度。
行政職能可以從不同的角度去考察,從政府職責的領域看,有政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能等;從政府職責所起作用的屬性看,有保衛功能、扶持功能、管理功能、服務功能等。也有學者從職能結構的角度,將政府職能區分為政治統治、社會管理、社會服務和社會平衡四大職能。 從管理過程的角度看,政府管理的不同類型的公共事務又有管理功能的相似性,如決策性功能、執行性功能、控制性功能、輔助性功能等。在這裡,我們主要從前兩個角度加以考察,這樣能夠更好地理解政府扮演的社會角色。

2行政職能的特點

行政職能的特點有:
(一)執行性
(二)多樣性
(三)整體性
(四)動態性

3政府基本職能

政治職能
政治職能是由政府在社會政治體系中的作用決定的。除了傳統上的對外防禦外敵入侵,保衛國家的獨立和主權,對內鎮壓被統治階級反抗,保護公民的生命、財產安全,維護政治秩序和社會秩序,以及組織軍事力量的保衛職能、鎮壓職能、軍事職能等職能外,現代社會中政府還有著更為廣泛的政治職能。
首先,保護產權。保護產權是政府的首要職能。所謂「產權」,不僅僅局限於生產資料所有權,也不同於法律意義上的財產權,而是一個具有更廣泛意義的概念。產權是對各種權利的一種總稱,指在不同財產所有權(廣義的財產權,包括知識產權、勞動力所有權等)之間對各自權利與義務之間的進一步劃分與界定,其實質是向社會上一切合法利益集團與個人提供利益保障。 從最一般的意義上講,產權是權利主體與權利對象之間形成的權利關係,具體包括權利主體對權利對象所擁有的使用權、轉讓權和享用權。排他性、可轉讓性是衡量產權是否完整的標準。界定產權的核心問題是人與人之間權利與責任的劃分。在市場經濟條件下,明確界定產權是市場機制有效運作的首要前提。「如果沒有這種權利的初始界定,就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易。」 產權界定得越清楚,每個行為主體的責、權、利就越明確。政府是掌握國家公共權力的公共管理機關,唯有它才有能力藉助其權威性地位和擁有的強制性手段界定和維護產權。一方面去維護明晰的產權,另一方面則是去干預產權不易界定的領域,以儘可能地減少交易費用。在產權明確界定的領域,公民的利益能夠得到有效保護,市場能夠使資源得到最優配置。早在18世紀,洛克就提出國家的職責是保護產權的思想,他在其自然法和社會契約理論中強調指出,人們建立國家的「重大的和主要的目的,是保護他們的財產。」 財產權是人的最基本的權利,保護財產權是國家的根本職能。不過,在現代社會中,政府界定和保護產權職責的內涵有了擴展,包含著與社會要求相一致的更為豐富的內容。
其次,制定公共政策。傳統理論將政府看作被動執行政策的觀點早已不合時宜。在現代社會,政府廣泛介入社會生活諸領域併發揮積極作用,政府作為公共政策制定者的角色日益明顯。政府通過制定政治、經濟、文化和社會政策為社會發展選擇目標,引導社會健康有序和協調發展;運用政策調整各種社會關係,使之有利於社會發展的目標。
再次,調節各種利益關係。在某種意義上,社會就是人們為實現自身利益而相互協作的結合體。社會的發展必然要產生人們之間、行業之間、地區之間的利益分化,形成不同的利益群體、階層和集團,隨之而來的利益矛盾和利益衝突在所難免。政府管理在一定程度上講,就是通過各種手段調節利益矛盾和衝突,維護正義、秩序和穩定的過程。政府作為利益的調節者,其主要職責就是運用政策手段協調各種利益矛盾,在政策制定中儘可能平衡整體利益、局部利益和個人利益,即兼顧國家、集體和個人的利益,使三種利益之間能夠協調和統一。當然,由於不可排除的階級屬性,使得政府在利益協調中始終是以經濟上占統治地位的階級的利益為基礎進行利益協調的。
文化職能
文化職能指政府指導和管理文化事業的職能。它是政府管理最古老、最重要的職能之一,與社會的意識形態、價值觀和精神文明狀況相聯繫,在不同時代和不同國家有著不同的內容。文化職能是政府通過制定和實施各項文化政策加以實現的,其核心在於政府通過對文化事業的的管理,維護和弘揚一種意識形態,用以說明和論證統治與治理的合法性。與國家用強制性的方式維護自己的統治地位相比,意識形態以軟的方式影響人們的思想,以達到對社會的控制。政府維護對社會思想的統治是通過政治社會化來實現的。政治社會化就是形成、維護和改變社會成員的態度、信仰和感情的過程。政府的教育行政部門、文化管理部門等職能部門就是負責管理執行社會化的機構,並通過家庭、學校、大眾傳播工具和政府組織等具體機構履行這一職能。比如教育行政部門通過對教學內容的審查,培養未成年公民對國家和民族的認同意識;通過對教學內容的規定,培養公民良好的道德品行和強烈的社會責任感。一個公民對國家和民族的心理認同意識,來源於各種形式的早期教育,這關乎一個國家政治統一、民族團結的社會心理基礎,如果一個政府的公共教育政策甚至不能加強公民對自己祖國和民族的認同感和凝聚力,就是公共教育政策的最大失敗。
此外,政府的文化職能還包括在全社會支持、鼓勵、引導和提倡反映人類進步文明的積極的價值取向(如進取精神、社會責任感、自尊自愛等)、倫理道德(如公共道德等)、行為模式和健康的生活方式等等,防止和制止那些不健康的、有害於社會公共環境氛圍的劣性文化現象的出現和蔓延,凈化社會空氣,促進社會精神文明的發展。

社會職能

指政府承擔的社會服務和社會保障職能。它是政府管理中內容最為廣泛、豐富的一項基本職能,凡致力於改善、保證人民物質文化生活、體現人道主義思想的各類事務,都在社會職能的範圍內。現代社會中政府職能的極大擴張也主要是社會職能的拓展。政府社會職能的內容主要有以下方面:
(1)提供社會保障。在財政政策中,社會保障制度「逆市場風向而行」,自動關閉和開啟,發揮著刺激或抑制需求,從而間接影響著宏觀經濟的作用。與此同時,社會保障又是對公民基本生存權利和基本生活條件的保障,這是政府的公共倫理要求,追求的是社會公平,因而又屬於政府的社會職能。
社會保障也稱為「社會安全」,是社會對其成員提供一定的經濟資助、物質幫助或服務,以保障社會成員基本生活需要得以滿足的綜合性事業。政府作為公共利益的代表,無疑是社會保障制度的責任主體。政府通過建立社會保障體系,為那些無力競爭或失去競爭能力的社會成員,以及那些基本生活暫時出現困難的社會成員提供種種保護性措施。一個文明的社會必須有健全、完善的社會保障體系,以保證其成員都能享受到最基本的生活資料。
一個較為完善的社會保障體系基本包括四方面內容:一是社會保險體系。這是社會保障體系的核心,它提供的服務是建立在當事人交納保險費的基礎之上。社會保險體系包括退休養老金保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個方面,其中退休養老保險是社會保險的核心。二是社會救濟體系。它是對現實貧苦的救濟與扶助,是對社會保險體系的補充。凡是沒有保險的領域和地方,不管是哪個公民,不管是什麼原因,只要他陷入困境,就應得到政府的救濟和幫助。三是社會福利。這是為提高人民的生活水平和生活質量而實行的福利設施和社會服務。四是社會優撫。它是國家對優撫對象提供的帶有褒揚和補償性質的特殊保障。需要指出的是,社會保障是政府基本的社會職責,但是一個國家的社會保障水平的高低應當與該國生產力發展水平以及各方面(企業、政府和個人)的支付承擔能力相適應。
(2)人口政策。人口政策與行政管理的相關性主要集中在對一個國家人口數量、質量及其結構的控制,屬於公共管理的重要內容之一。人口問題是最直觀地體現公利與私利關係的少數幾個領域之一。生育權是基本的人權之一,一個家庭生幾個孩子表面上是個人的事情,但是人口的數量和質量又對宏觀經濟和社會發展帶來巨大影響:降低或提高人均收入水平;增加或減少社會總需求;社會福利和公共產品供給不足;加劇或緩解人口與自然資源的矛盾影響未來的就業崗位數目和就業率,等等。顯然,如果人口數量變化速度超出經濟社會發展客觀允許的可吸納程度,不僅會嚴重惡化宏觀經濟的運行態勢,使市場配置資源功能的發揮受到很大限制,而且帶來諸如教育、住房、交通等大量的社會問題,直接影響到人們的生活水平和生活質量。因此,人口問題與公共利益相關。眾所周知,符合經濟社會協調發展的人口增長率不可能依靠市場機制的自發調節來實現,市場機制也基本上不能對家庭的生育動機產生影響。因此,人口問題只能由政府運用公共權力、依據人口發展規律制定符合國情的人口政策,用政策手段調控人口的增減,並通過相應的職能機構推行實施。調節控制人口符合全社會的共同利益和長遠利益。
(3)保護自然環境。自然環境是人類賴以生存的基本條件,在自然環境日益惡化的今天,環境問題已經成為威脅到人類生存的帶普遍性的全球性問題,人類從來沒有象今天這樣深切地意識到環境對人類的重要性。環境問題主要是由社會的經濟活動所引起,人類的生產和消費活動會不同程度污染、破壞環境。在農業社會,人與自然環境的矛盾並不突出,隨著工業化、城市化的到來,以及科技成果的廣泛應用和自然資源的大力開發,出現了日益嚴重的環境污染,加上人類自身對自然資源不合理的利用以及恣意掠奪,生態破壞問題愈演愈烈。環境的惡化和生態失衡不僅威脅到當代人的生存發展,也影響到子孫後代的生存。
環境問題主要是經濟活動中產生的負的外部效應和對自然資源不合理的開發造成的。前已敘及,市場中的經濟主體無須為負的外部性帶來的損失承擔成本,以求利為目的的經濟主體在沒有限制和制約的情況下,出於成本——收益的考慮,不會有降低和治理污染的動力;在自然資源的開發中,由於資源分佈不平衡,對資源的開發利用成本也不相同,「靠山吃山,靠水吃水」、「近水樓台先得月」的俗語,可用以描述原始的資源利用成本與經濟利益之間的關係,說明資源分佈會帶來經濟收益的不均衡。在以價格形式來凸現商品生產的比較成本優勢的現代市場流通體制的引導下,追求利益的衝動必然會導致對自然資源的掠奪式開發,造成對資源的低效率利用,形成「窮山惡水」的人工自然。在市場不具有自發調節負的外部性和自然資源的合理開發的認識中,環境治理的任務只能依靠政府對自然資源和環境資源採取強制性的保護措施,在合理保護的同時,進行合理開發。
政府保護和治理環境主要是決定環境保護的政策問題,如布局政策,資源開發政策、投資政策、價格政策等,制定環境保護的法規和標準,從宏觀上處理好環境與經濟的協調發展。政府對環境管理具體涉及三方面內容,一是環境計劃管理。主要包括工業、交通污染防治計劃、流域污染控制計劃、自然環境保護計劃和環境科學發展計劃等。二是環境質量管理。主要包括組織、制定各種環境質量標準,各類污染物排放標準和環境監察工作、調查和評價環境質量狀況以及預測境質量變化趨勢等。三是環境技術管理。主要包括確定環境污染和破壞及防治技術路線和技術政策,確定環境科學技術發展方向等。在市場經濟體制下,政府治理環境的方式主要是使外部性內部化並運用法律措施和經濟手段(如稅收和補貼)加以解決。

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