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目前,理論界對財政風險(Fiscal Risk)有不同定義:一種提法是,一般而言,所謂財政風險是指政府不適當的財政活動或財政行為(作為事件)給政府本身,給政府進一步的財政活動以及給社會經濟帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是,「財政風險是專指財政領域中因各種不確定因素的綜合影響而導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性。」

1財政風險的概述

比較兩種說法,不難看出,前一種提法是假定特定行為主體(政府、公眾等)的特定行動(財政活動)引發了財政風險,那麼減少或規避風險的途徑主要在於改變行為主體的活動範圍、方式、方法。后一種提法是假定行為主體的活動是合理的,但該活動的最終結果要受各種客觀存在的風險和不確定性因素影響,而不受行為主體控制。那麼,減少或規避風險的主要途徑就是改善環境因素以減輕其對人們行為的不利影響。

2財政風險的類別

人們通常可以把財政風險劃分為兩個大類:內生性財政風險和外生性財政風險。內生性財政風險具有理論意義上的風險屬性,而外生性財政風險實際上屬於財政活動過程中的不確定性。更重要的是,財政過程中人們最有可能有效防範、化解的財政風險也就是內生性風險。只要找到誘發內生性財政風險的比較具體的原因,然後採取有針對性的制度手段、技術手段,特定財政活動受內生性風險影響的程度完全可以降低到最低限度。
外生性風險是指源於財政系統外部各種不利因素引發的風險,如經濟運行因素、政治因素、自然因素、技術因素等導致的財政資源浪費或效率下降的風險。內生性風險則是指源於財政系統內部各種不利因素引發的風險,該風險導致財政資源浪費或效率下降。這些因素主要包括:(1)政府職能界定不清導致政府與市場關係不協調。(2)財政立法滯后且有關法規制定不盡合理。(3)財政管理制度與專項管理制度不健全。(4)缺乏必要的公共決策過程。(5)事前、事後財政監督不力。(6)政府官員道德問題和職業技術問題。如前所述,相比之下,內生性風險比較容易化解,而外生性風險更難於控制。

3按照具體財政活動類型劃分

在中國,人們通常傾向於按照具體財政活動類型劃分財政風險,這些風險主要包括以下幾類並且都屬於內生性風險:
(2)源於支出方面的財政風險
如支出體制的慣性及經濟運行中產生的新問題使財政支出剛性增長,在民間投資尚未成功的啟動情況下,財政投資也仍面臨著繼續擴張的壓力,財政支出結構不甚合理,財政「越位」和「缺位」現象並存,等等。
(3)源於公共投資的財政風險。中國財政支出中有相當部分用於生產性投資,或資本性投資,這種投資與私人投資在風險影響方面具有大體相同的性質。
(6)政府財政的公共風險
由於在中國的經濟改革本質上屬於政府主導型,這就決定了改革中方方面面的矛盾和問題都會直接、間接地反映到財政上來,都對財政提出了財力上的要求,因而中國財政所承擔的風險是全方位的,且呈擴大趨勢。
(8)政府財政的系統風險
財政政策系統風險主要是指源於政府原因導致的公眾心理預期變化,進而自發地採取「理性」或「非理性」行為給政府財政活動帶來的不利影響。
第一,任何財政風險
只要發生,國民都要承擔程度不等的福利損失。這意味著國民在消費政府提供的公共產品和公共勞務並獲得正效用的同時,也要消費可能伴隨而來的副產品——財政風險——所帶來的負效用。作為一種規則,要求消費的公共產品與勞務越多,可能承擔的因財政風險帶來的負效用越多。
第三,財政風險在經濟生活中屬於客觀存在
但並非不可克服。與私人在其各自的經濟活動中常常面臨的各種風險一樣,政府與國民面臨的財政風險本質上也是客觀存在,這主要源於經濟生活里大量不確定因素的作用。不過,財政風險屬於可能性範疇,這類風險不是必然要發生的;相反,理論上講,如果事先採取了有效措施,所有風險都可以防範,或者予以規避。如果政府在財政活動過程中表現出較大的隨意性且長期置風險於不顧,那麼財政風險就會真地發生並給政府、國民和社會帶來災難。
內生性財政風險主要源於政府方面,按照公共選擇理論的觀點,所有財政風險產生的原因至少與三個方面中的一種或多種有關:(1)與發揮各自職能的特定財政工具的基本性質有關。(2)與政府官員駕御這些財政工具的能力,包括協調財政政策目標的能力以及優化財政政策與其他宏觀經濟政策關係的能力有關。(3)可能最重要的是,與國家預算程序、預算體制、預算管理原則等制度因素有關。該理論認為,現代社會面臨的挑戰不是來自於市場制度方面,而是來自於政治制度方面。就內生性財政風險的誘發原因看,人們會很自然地歸納出財政風險的本質,即財政風險本質上是社會、政治、經濟諸矛盾在政府財政上的集中反映。

4財政風險的定性分析

最簡單的對經濟活動風險進行定性分析方法,就是所謂的專家制度。比較典型的專家制度較早地產生於商業銀行對潛在借款人進行信用風險的評估活動。根據專家所做的風險評估,商業銀行主管最後決定貸款對象、貸款規模以及貸款條件等。就商業銀行活動來說,信貸風險與用款單位的管理水平(包括管理者的道德品位)、經濟效率和基本避險手段(最低數量的擔保品)呈負相關關係。據此,人們設計了能夠體現上述基本關係的商業銀行專家制度的評估指標。這種評估指標可以有多種類型,較常使用的有「5C」,即品性(Character)、資力(Capacity)、資本(Capital)、擔保(Collateral)以及條件(Condition)。
這一評估指標雖然簡單,但內涵豐富。它在諸多影響商業銀行貸款潛在風險的因素中,挑選關鍵的代表性變數,再根據這些變數的性質,來大體反映每筆貸款的風險程度。上述評估指標還體現了專家制度對風險管理的一般原則:控制好關鍵因素(或敏感因素)是有效控制系統風險的基礎,而在所有關鍵因素(或敏感因素)中,從事有關經濟活動的直接當事人的人品與能力又是最重要的因素。
鑒於用於信貸風險評估的專家制度所具有的科學性、實用性,以及簡單易行等特點,在財政風險分析、評估活動中引進這一方法是可行的,也是必要的,但是考慮到這種量度風險方法用於財政風險評估時可能產生的局限性,建立和運用專家制度還須注意以下問題:
第一,進行財政風險分析、量度時,專家制度強調歷史經驗的意義是必要的,但過分強調以往經驗則會誤導風險評估者把一般性經驗當作一般性經濟關係、經濟聯繫看待,使以後連續的財政活動可能產生的風險或被高估或被低估,而與實際風險程度發生更大的誤差。
第二,雖然政府官員在其財政活動中,特別是在制定重大財政政策時注重歷史的經驗和教訓,但是,作為一種政治哲學,在治國方面,「超越常識、打破常規」的決策有時可以獲得意想不到的成功(儘管有些成功是暫時的)。由此導致評估者難以在政府財政活動與財政效果之間建立一種比較明確的聯繫。同樣道理,評估者也難於在政府財政活動與財政風險之間建立比較穩定的關係。
第三,一般情況下,政府主持的財政活動或推行的財政政策能否取得預期效果,在很大程度上取決於國民對這些活動、政策的反應。鑒於特定財政活動、政政策不可能給不同社會階層的國民帶來相等的福利效應,各階層國民對此可能做出的反應,以及隨後對各自經濟預期所做的調整,實際上有很大差異。因此,無論建立怎樣的量度財政風險程度的指標體系,這個問題必須予以考慮並加以妥善處理。否則,財政風險程度評估結果的客觀性就要大打折扣。

5財政風險的定量分析

隨著經濟科學的進步,隨著經濟學研究手段與工具的創新,人們逐步發展了一些量化財政風險的方法。例如,世界銀行專家把經濟生活中政府必須承擔的經濟責任歸結為四種支出責任(債務):
(1)由特定法律或合同規定的「直接顯性支出責任(債務)」,主要包括國內外借款、預算規定的支出、具有法律約束的長期預算支出。
(2)由政府公共政策衍生的,而非特定法律或合同規定的支出責任,即「直接隱性支出責任(債務)」,主要包括政府政策可能帶來的衍生的支出要求。
(3)因與政府行為有關的特定事件發生所導致政府無法推卻的支出責任,即「或有顯性支出責任(債務)」,這種債務主要發生在,如上級政府為下級政府、國有單位、私人組織提供的借款擔保,以及政府基金投資失誤情況。
(4)特殊時期發生的,政府必須承擔否則社會經濟體系無法繼續穩定運行的支出責任,即 「或有隱性支出責任(債務)」,這種債務一般發生在,如國有企業破產、國有或私有銀行破產、國際收支嚴重不平衡,以及地方政府到期無法償付地方公債等情況。
由於這四類債務涵蓋了政府現在和未來時期應該承擔的支出責任,與政府支持這些支出責任的政府財力——一般為現行稅法決定下的當前稅收汲取能力,加上籌集公債的能力——相比,其可能出現的入不敷出部分就代表著政府財政的赤字規模或國債規模。根據測定的赤字規模和國債規模,可以計算出財政赤字率、赤字依存度、國家債務負擔率、國家債務依存度、外債償還率、外債負擔率,以及外債借人率等具體指標。將這些具體指標值與理論上的安全值相比,就大體可以說明目前政府財政所面臨的風險程度。
不難看出,使用這種量度政府財政風險的辦法取得的量度結果,其客觀性和準確度取決於對直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務以及政府稅收汲取能力的量度方法的科學性和準確程度。實際上,對上述各類債務的量度,就是按照某種經驗、方法、技術,計量決定各類債務規模和變化趨勢,各種可辨認的財政風險的影響程度。在此基礎上,將各類債務的實際計算數值與理論上的無風險的安全數值進行比較,就能夠較為準確地對特定時期內的政府財政風險做出基本判斷。
具體來說,基本步驟是:(1)分析政府財政活動產生的各類內生性風險與政府各類債務之間的關係性質。(2)測算各種風險將導致的相應債務類型的變化,是量化財政風險最重要環節。一般要採取包括專家制度、評分模型、經濟風險量化模型在內的多樣化的分析方法,並且要做到定性分析與定量分析的有機結合。(3)測算各類政府債務的總和規模並與其潛在的稅收汲取能力進行比較,得出政府財政活動導致的財政赤字規模,或債務規模。(4)利用概率統計原理,分析特定財政赤字規模,或債務規模發生的概率分佈情況,並計算期望值。(5)結合前面提到的各種債務指標,綜合闡述政府財政活動可能面臨的風險程度。
政府財政活動產生的各類內生性風險與政府各類支出責任(債務)之間的關係性質,可以簡要地表述如下:
(1)源於收入方面的財政風險主要波及政府稅收汲取能力,後者決定著政府實際財政收入的規模及其變化趨勢,進而決定了政府債務指標的變動方向。
(2)源於支出方面的財政風險和源於公共投資的財政風險,主要影響政府的直接顯性債務,特別是在這些開支規模失控,或者支出結構不合理的情況下,政府的直接顯性債務規模將急劇上升。
(3)源於公共投資以及其他政府基金(如社會保障基金)投資的財政風險,如果其投資效率較低,投資失敗、追加投資超出預算、公共設施維持開支不斷增長等等情況發生,必然會增加政府的直接隱性債務的規模。
(4)政府財政的制度風險、系統風險,部分地影響政府的或有顯性債務,部分地影響政府的或有隱性債務,取決於可能發生這類風險的具體財政活動。
(5)政府財政的公共風險、政府財政的官員道德風險與職業能力風險,會普遍影響到政府的或有隱性債務,如對國有企業、國有銀行的呆賬的接管。
(6)政府預算赤字和國債管理方面的財政風險,集中反映在對政府直接顯性債務的管理問題上,如果管理效率不高,或者管理成本極高,無疑會增加政府債務的總體規模。
應該指出的是,在計算政府支持上述四種支出責任的政府財力時,是否應該考慮政府控制的國有資產的變現能力。特別是對於中國國情來說,如果考慮到這種特殊能力,中國政府財政活動的財政風險實際上是非常低的。不過,考慮到國有資產的變現能力而低估財政風險,不僅無助於約束、規範政府的財政行為以降低財政風險,而且不利於加強政府內部的,以及源於國民的屬於外部的風險控制活動。當然,利用上述方法量化財政風險,也可能會出現高估風險程度的情況,它可能會誘導政府轉而急於採取比較保守的政策調整,進而給社會經濟活動帶來額外的波動。總而言之,就指導政府活動而言,對未來財政活動的風險程度及其變化進行量度,普遍地懷疑其有效性是不對的,但對其科學性也不能估計過高。

6財政風險防範機制的構建

從當前國民經濟發展的實際需要來看,經濟的持續高速增長對財政提出更高的要求,要求財政加大支持力度。積極的財政政策還需要保持必要的政策力度,以最終實現擴大內需、促進經濟穩定增長的目標,為國民經濟在結構調整和科技進步中高質量、高效益發展提供保障。而實行的積極財政政策,會導致財政赤字有所增加,政府債務規模有所擴大。但要看到,這項政策的實施,維護了社會穩定,保持了國民經濟持續、快速、健康發展,提高了人民生活水平。這是政府對經濟實施宏觀調控所必須付出的代價,是值得的。
當然,在實施積極財政政策過程中,我們必須警惕由此所引發的財政風險。擴張性財政屬於財政工作非常態運作,不能頻繁、長期使用。為此,在穩定經濟增長的同時,加快財政體制改革,強化財政宏觀調控的作用,增強防禦財政風險能力,已經成為當前以至今後一個時期財政乃至經濟工作的重要內容。正如朱?基總理所指出的,「從較長時期看,只要經濟保持較快增長,經濟效益不斷提高,財政償還債務的能力是有保障的。同時,我們也要積極採取措施,認真警惕和防範財政風險。」這就需要我們十分重視國債和赤字規模問題,加強財政能力和公共風險研究,嚴密監測財政運行態勢,同時要準備必要的應對措施,注意防範財政風險。具體來說,主要有以下幾點:
二是適度控制赤字規模,加強國債管理
確保國家的財政安全及國民經濟的穩健運行。目前應積極探索中國當前及今後一段時期財政赤字的適度區間,並將赤字規模控制在這個區間內,避免將短期刺激政策長期化,減少經濟增長的赤字依賴,赤字和發債手段運用不能僅僅重視當前的經濟增長,更要保證經濟的可持續增長。
四是強化國債投資的使用效益
國債投資應遵循市場經濟發展的一般規律,向基礎設施和基礎產業方向傾斜,為此各級經濟管理部門要努力提高決策的科學性,各級人大和政府也要切實加強對投資項目的監管,嚴防「無效項目」和「豆腐渣」工程的出現,以確保投資的質量和效益。它同時也要發揮政府投資對全社會資金投入的帶動作用,引導各種經濟成分參與其中,充分調動各方面的積極性,防止政府投資的「單兵作戰」。

五是深化改革

實施擴張性財政政策需要與體制改革相結合,只有這樣才能實現預期的效果,改革才能得以順利進行。擴張性財政政策下的政府的財政支出是一種政府行為,為減少它對市場機制產生的排擠作用,當前要繼續深化分稅制改革、企業改革、金融體制改革和投融資體制改革,以通過體制創新和完善市場機制的作用,來減少擴張性財政政策在實施過程中的風險。
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